J.O. Numéro 222 du 24 Septembre 2000 page 15053

Textes généraux
Ministère de l'équipement, des transports et du logement

Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance no 2000-930 du 22 septembre 2000 relative à la partie Législative du code de la route

NOR : EQUX0000053R

Monsieur le Président,
Le code de la route (partie Législative) qui fixe actuellement la plupart des règles de circulation routière est issu de l'ordonnance no 58-1216 du 15 décembre 1958 relative à la police de la circulation routière.
Depuis cette date, de nombreux textes sont venus le modifier sans qu'un souci de cohérence ait toujours prévalu. Par ailleurs, certaines lois, lors de leur adoption, n'ont pas été codifiées.
Ainsi, l'accès au droit de la circulation routière est devenu malaisé. La nécessité de procéder à une réécriture de ces textes a été soulignée à maintes reprises depuis plusieurs années.
Dans un rapport du 7 janvier 1974, l'ingénieur général des ponts et chaussées Guy précisait déjà : « La succession des articles laisse beaucoup à désirer au plan de la logique et il est difficile à un non-initié de trouver facilement le ou les articles du code traitant d'un sujet déterminé. »
Dans un rapport du 24 mars 1994, le préfet Philip concluait à la nécessité de « recodifier » le code de la route afin d'assurer une structure plus cohérente et une meilleure lisibilité des normes. Il précisait en outre que la règle doit être compréhensible par les usagers et ressentie par ces derniers comme nécessaire et juste.
Le Conseil d'Etat, lui-même, a critiqué à plusieurs reprises l'état actuel du code de la route.
Enfin, la Commission supérieure de codification a indiqué dans son rapport d'activités de 1995 : « La réfection du code de la route est impérative et urgente. Il a été tant de fois modifié depuis 1958 qu'il a perdu sa cohérence et sa lisibilité au détriment de ceux-là mêmes qui sont chargés de son application. »
Effectivement, le code de la route actuel ne répond pas aux impératifs de lisibilité, de compréhension et de cohérence que l'on est en droit d'attendre d'un texte législatif applicable à plus de trente millions de conducteurs. Par exemple, pour connaître la législation en matière de conduite sous l'empire d'un état alcoolique et les sanctions qui s'y attachent, il est nécessaire de se reporter à plusieurs articles, inscrits dans des titres différents, l'un décrivant l'infraction et les peines principales encourues, l'autre, les possibilités d'immobilisation du véhicule, le troisième, le retrait de points, le quatrième, la procédure de suspension du permis de conduire et le cinquième, les conditions d'annulation du permis.
Lors d'une réunion interministérielle tenue le 30 mai 1994, la décision a été prise de procéder à la refonte du code de la route conformément au programme général de codification arrêté précédemment.
La loi no 99-1071 du 16 décembre 1999 a autorisé le Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie Législative de certains codes, dont le code de la route. Le projet établi en application de cette habilitation a été examiné, le 1er mars 2000, par la Commission supérieure de codification et, le 27 avril 2000, par le Conseil d'Etat.
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Avant de commencer tout travail de codification proprement dit, il a été décidé de garder l'appellation « code de la route », même s'il était possible de s'interroger sur celle-ci, le mot : « route » pouvant être interprété comme faisant référence plus à la voirie routière qu'à la circulation routière. Néanmoins, aucun doute ne demeurant sur le champ d'intervention du code actuel, changer d'appellation aurait pu entraîner des confusions.
Les points communs ou les frontières avec d'autres codes ont aussi été examinés.
Le code de la route comprend deux types de dispositions, les unes techniques concernant le véhicule ou la route et les autres pénales lorsqu'il s'agit d'incriminer le comportement des usagers.
Plusieurs infractions sont communes au code pénal et au code de la route et la question d'une harmonisation entre ces deux textes s'est bien évidemment posée. Les solutions qui ont été choisies sont explicitées au fur et à mesure de l'examen des textes concernés mais il convient de préciser dès à présent que, pour harmoniser l'état du droit entre ces deux codes, la prépondérance du code pénal a été retenue. De toute évidence, le code de la route est en grande partie un code pénal de la route. Par ailleurs, il est plus ancien que le code pénal.
La définition du périmètre du code a également nécessité l'examen des frontières existant entre le code de la route et le code général des collectivités territoriales, le code de la voirie routière et le futur code général des transports. Les pouvoirs de police de la circulation sont définis dans le code général des collectivités territoriales dont les principaux articles traitant de ce sujet sont rappelés dans le nouveau code de la route. Il a par ailleurs été décidé de modifier l'articulation avec le code de la voirie routière à propos du pouvoir de placer en vue du public la signalisation routière, ce pouvoir devant de toute évidence être inscrit dans le code de la route et simplement rappelé dans celui de la voirie routière. Le partage avec le code général des transports dont la réalisation a été décidée pose des difficultés, au regard notamment des transports routiers de marchandises, lesquelles ne pourront être résolues que lorsque ce nouveau texte sera réalisé. Pour l'instant, afin de maintenir ces dispositions dans un ensemble codifié, il est indispensable de les conserver dans le code de la route dont l'articulation avec le code général des transports devra être examinée au fur et à mesure de l'élaboration de ce dernier.
En définitive, le périmètre du code actuel a été conservé puisque la matière dont il traite est connue de tous.
Seuls quelques textes législatifs, non encore codifiés mais traitant de toute évidence de la matière concernée, ont été intégrés dans le nouveau code. Il s'agit :
- de l'article 6 de la loi no 70-597 du 9 juillet 1970 sur la possession d'un éthylotest ;
- de l'article 3 de la loi no 70-1301 du 31 décembre 1970 sur la mise en fourrière ;
- des articles 1er à 6 de la loi no 72-1097 du 11 décembre 1972 et de l'article 32, IV, de la loi no 85-695 du 11 juillet 1985 sur la qualité d'expert en automobile ;
- de l'article 23 de la loi no 89-469 du 10 juillet 1989 sur le contrôle technique ;
- de l'article 37 de la loi no 96-1236 du 30 décembre 1996 autorisant l'immobilisation et la mise en fourrière des véhicules en infraction avec la loi sur l'air ;
- de l'article 3 de la loi no 99-505 du 18 juin 1999 relatif à l'enseignement de la conduite par des associations d'insertion.
Ont également été codifiés quelques articles de loi rendant certaines dispositions applicables à l'outre-mer : les articles 1er à 4 de la loi no 95-97 du 1er février 1995 rendant applicables à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et au territoire des îles Wallis-et-Futuna les dispositions concernant la conduite sous l'empire d'un état alcoolique, l'article 40 de la loi no 96-609 du 5 juillet 1996 rendant applicables à la Polynésie française les dispositions concernant l'immobilisation et la mise en fourrière.
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Avant de procéder à l'examen particulier de l'ordonnance qui vous est soumise, il convient de rappeler les principes qui ont guidé la démarche de codification et de formuler quelques observations sur le contenu du code lui-même.
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La codification s'est faite à droit constant.
La loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie Législative de certains codes a donné une définition de cette notion en précisant que devaient être codifiées les dispositions en vigueur au moment de la publication des ordonnances, sous la seule réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes et pour harmoniser l'état du droit. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision no 99-421 DC du 16 décembre 1999, a précisé ce que recouvraient ces notions. Il a notamment décidé que « les modifications rendues nécessaires pour harmoniser l'état du droit doivent se borner à remédier aux incompatibilités pouvant apparaître entre des dispositions soumises à codification ». C'est notamment le cas pour les peines complémentaires encourues pour les infractions d'atteinte involontaire à la vie ou à l'intégrité d'une personne suivant que l'on applique le code pénal ou le code de la route. Il en est de même pour le délit de fuite. Afin de procéder à cette harmonisation, il a été décidé d'appliquer la règle résultant de la loi la plus récente sur la récidive, à savoir en l'espèce le code pénal, mais de garder les causes d'aggravation propres à l'utilisation d'un véhicule et contenues uniquement dans le code de la route.
Dans chaque livre du nouveau code, les dispositions propres à l'outre-mer ont été rassemblées dans un titre 4, intitulé Dispositions relatives à l'outre-mer. Ce choix permet, par le rapprochement de ces dispositions de celles applicables en métropole, de sensibiliser ceux qui seront conduits ultérieurement à modifier le code, à la nécessité de s'interroger sur les extensions à réaliser.
Par le biais de la codification et conformément à l'habilitation législative, l'application des textes publiés depuis l'ordonnance no 92-256 du 4 mars 1992 rendant le code de la route applicable à Mayotte a été étendue à cette collectivité.
A plusieurs reprises, la technique dite du code suiveur, c'est-à-dire la possibilité de rappeler in extenso un ou plusieurs articles d'un autre code, a été utilisée pour permettre de reproduire dans le code de la route des dispositions contenues dans d'autres codes mais qui s'appliquent particulièrement au domaine de la circulation routière. Il en est ainsi des dispositions du code général des collectivités territoriales pour les pouvoirs de police de la circulation, du code de la voirie routière pour la définition des voiries, du code de procédure pénale pour les amendes forfaitaires, du code des assurances sur l'obligation d'assurance et du code pénal sur le délit de fuite.
Parallèlement, les dispositions de la loi no 85-677 du 5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation, qui n'ont pas encore été intégrées dans le code civil mais ont vocation à l'être, sont rappelées en dispositions suiveuses.
Enfin, pour faciliter la lecture du code et la recherche des sanctions applicables, il a été choisi de rapprocher les incriminations des sanctions et, dans la mesure du possible, de les inscrire dans le même article, dans une rédaction conforme à celle utilisée dans le code pénal. Ainsi, toutes les peines principales et complémentaires de même que la perte de points du permis de conduire sont rassemblées à proximité de l'incrimination. Il en est de même des règles administratives concernant l'immobilisation ou la mise en fourrière.
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La partie Législative de l'actuel code de la route est organisée, sans logique apparente, autour de huit titres dont le premier décrit les principales infractions alors que le titre 6 contient les dispositions générales et que le titre 7 traite de l'enseignement de la conduite.
Celle du nouveau code qui comprend 163 articles contre 85 précédemment est découpée en quatre livres, eux-mêmes scindés chacun en quatre titres. Ce nouveau plan, après présentation des dispositions générales (livre 1er), met en exergue l'importance de la formation et du comportement du conducteur (livre 2) avant de présenter les règles techniques et administratives applicables aux véhicules (livre 3) et les règles de circulation (livre 4). L'organisation des livres et chapitres est guidée par un souci de chronologie, l'enseignement de la conduite, par exemple dans le livre 2, étant abordé avant l'obtention du permis de conduire et avant le comportement sur la route.
Le premier livre est consacré aux dispositions générales : définitions, responsabilité, recherche et constatation des infractions.
Le champ d'application du code de la route actuel n'est pas expressément défini. Seule la jurisprudence de la Cour de cassation fournit des éléments sur ce point. Il aurait été souhaitable que cette lacune soit comblée mais une telle modification ne pouvait s'inscrire dans l'application du droit constant.
Le premier titre est donc uniquement consacré aux définitions, notamment à celles des véhicules à moteur et des remorques qui jusqu'à présent n'étaient pas incluses dans le code alors que ces termes sont employés dans la partie Législative.
L'article L. 22 du code de la route actuel qui prévoit les conditions de la récidive des contraventions en matière de police de la circulation a été abrogé puisque le nouveau code pénal a modifié profondément les règles concernant la récidive. Il n'y a plus de récidive pour les contraventions des quatre premières classes (et il n'y a d'ailleurs plus de casier judiciaire des contraventions) et l'article 132-11 du code pénal dispose que, dans le cas où un règlement le prévoit, l'amende encourue est portée à 20 000 F pour les contraventions de police de la 5e classe. Des dispositions particulières pour le code de la route ne se justifient donc plus.
Le chapitre 2 du titre 2 traite de l'indemnisation des victimes d'accident de la circulation. Il se borne à reprendre en les citant les articles 1er à 6 de la loi no 85-677 du 5 juillet 1985 qui n'ont été inscrits ni dans le code des assurances ni dans le code civil mais qui ont vocation à intégrer ce texte conformément au souhait de la Commission supérieure de codification.
Comme dans chaque livre, le titre 4 contient les dispositions relatives à l'outre-mer. Pour Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, il présente une grille de lecture applicable au livre concerné.
Le deuxième livre rassemble tout ce qui concerne le conducteur : enseignement de la conduite et de la sécurité routière, permis de conduire, comportement du conducteur.
Au chapitre 1er du titre 2, il avait été envisagé de créer, à la demande de la Commission supérieure de codification, un article posant le principe de l'exigence d'un permis de conduire même en dehors des voies ouvertes à la circulation publique, cette exigence n'étant aujourd'hui inscrite que dans la partie Réglementaire. Cette proposition n'a pu être retenue compte tenu des limites de la codification à droit constant.
L'article 4 de la loi no 70-597 du 9 juillet 1970 qui dispose que les examens du permis de conduire doivent comporter une interrogation sur les effets de l'absorption d'alcool a été abrogé, car il s'agit d'une question relevant du domaine réglementaire. Effectivement, le contenu du programme de formation et des examens du permis de conduire est défini dans la partie Réglementaire du code.
Dans ce livre apparaît pour la première fois un exemple de rédaction retenue pour les infractions et leurs sanctions. Cette rédaction s'inspire de celle utilisée par le code pénal. Néanmoins, aucune harmonisation n'a été réalisée pour appliquer la règle non écrite mais largement appliquée dans le code pénal visant à faire correspondre un an d'emprisonnement avec 100 000 F d'amende.
Cette nouvelle présentation des infractions et de leurs sanctions a conduit à ce que l'alinéa 1 de l'article L. 13, en ce qui concerne les peines complémentaires correctionnelles, soit abrogé puisque les peines complémentaires sont exposées sous chacun des articles les prévoyant.
Il convient de souligner que le deuxième alinéa de l'article L. 12 de l'actuel code de la route a été lui aussi abrogé. Il permettait de ne pas retenir le cas de récidive de conduite sans permis pour les élèves en leçon de conduite. Or, de toute évidence, le premier terme de la récidive ne peut jamais être constitué puisque, par définition, l'élève en leçon de conduite ne peut être poursuivi pour défaut de permis de conduire.
Pour les cas d'immobilisation et de mise en fourrière, l'article L. 25 du code actuel en fixe le principe mais les cas sont déterminés en partie Réglementaire aussi bien pour les délits que pour les contraventions. Le nouveau code redonne au législateur le pouvoir de déterminer les délits pour lesquels ces mesures peuvent être prises et permet, par le rapprochement avec l'incrimination, de déterminer rapidement si cette possibilité est offerte.
Le chapitre 1er du titre 3 présente une utilisation du principe du code suiveur à propos de l'article 434-10 du code pénal relatif au délit de fuite. Cette technique conduit à abroger l'article L. 2 du code de la route actuel mais introduit une difficulté née de l'absence d'harmonisation des peines complémentaires entre le code pénal et le code de la route.
En effet, le code pénal prévoit la possibilité de prononcer pour le délit de fuite la peine complémentaire de suspension du permis de conduire pour une durée de cinq ans (article 434-45). Or, l'article L. 14 du code de la route limite cette durée à trois ans. De même, les articles L. 1er-1, L. 1er-2 et L. 15 du code de la route prévoient, pour cette infraction, des peines complémentaires non prévues par le code pénal. Enfin, l'article L. 17 dispose que certaines peines complémentaires sont doublées en cas de récidive. Or, le code pénal ne fixe comme conséquence de la récidive que le doublement des peines principales.
Pour procéder à l'indispensable harmonisation de l'état du droit, il a été décidé de rappeler les peines complémentaires prévues à l'article 434-45 du code pénal mais compte tenu de la spécificité de la conduite automobile de garder les peines complémentaires prévues aux articles L. 1er-1, L. 1er-2 et L. 15 et en revanche d'abroger la disposition de l'article L. 17 instaurant le doublement des peines complémentaires en cas de récidive, cette notion étant strictement définie par le code pénal. Cette règle a été retenue pour l'ensemble des peines complémentaires encourues du fait soit du code pénal, soit du code de la route pour la même infraction. Par ailleurs, les aggravations de ces peines, à l'exception de la récidive, résultant de l'application du code de la route ont été maintenues du fait de la spécificité de ce texte.
Le titre 4, consacré à l'outre-mer, contient notamment les dispositions relatives à la conduite sous l'empire d'un état alcoolique applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans le territoire des îles Wallis-et-Futuna.
Le troisième livre est intitulé « Le véhicule », ce qui justifie que plusieurs chapitres du titre 1er ne comportent pas de dispositions législatives puisque ce domaine relève du pouvoir réglementaire. Cela permet néanmoins de souligner que le plan a été établi de manière à être utilisé tant pour la partie Législative que pour la partie Réglementaire. Il faut également indiquer que le nouveau code ne traite plus ces questions par type de véhicules mais privilégie une approche par règle applicable, ce qui évite de nombreux renvois internes au code et permet une lecture plus facile.
Le chapitre 5 du titre 2 traite de l'immobilisation et de la mise en fourrière des véhicules. Dans ce cadre, l'article L. 25-6 du code de la route, qui prévoit l'absence de responsabilité de la collectivité publique pour les véhicules placés dans une fourrière non gardée et non clôturée, a été maintenu même si la question de son abrogation a été posée puisque, depuis 1997, les fourrières doivent obligatoirement être gardées et les véhicules placés sous la garde juridique du gardien de fourrière. Néanmoins, cette obligation étant de nature réglementaire, elle ne pouvait justifier l'abrogation envisagée.
Le chapitre 6 du titre 2 traite du retrait de la circulation des véhicules accidentés et par conséquent de la qualité d'expert en automobile. L'organisation de cette profession résulte de la loi no 72-1097 du 11 décembre 1972. Mais, depuis cette date, ce texte a été modifié à plusieurs reprises et ses dispositions sont devenues peu lisibles voire incohérentes. Il apparaissait ainsi que pour être expert il fallait être titulaire du diplôme mais aussi avoir déjà exercé les activités liées à cette qualité. Ce texte a donc été réécrit pour inscrire clairement que pour avoir la qualité d'expert il faut être titulaire du diplôme correspondant ou avoir obtenu la reconnaissance d'une équivalence, que pour exercer cette profession il faut être inscrit sur la liste nationale, inscription de droit lorsque les conditions sont remplies, et qu'enfin cette inscription donne le droit de rédiger certains rapports et de déterminer la valeur des véhicules accidentés.
Le titre 4 reprend les articles relatifs à l'immobilisation et à la mise en fourrière dans une rédaction applicable à la Polynésie française.
Le quatrième livre est consacré à l'usage des voies. Il cite en code suiveur les dispositions du code général des collectivités territoriales qui définissent les pouvoirs de police de la circulation routière. Ce code n'étant applicable ni à Saint-Pierre-et-Miquelon ni dans la collectivité territoriale de Mayotte, une exclusion expresse est prévue dans le titre 4.
L'article L. 113-1 du code de la voirie routière qui détermine les autorités compétentes pour placer la signalisation est transféré dans le code de la route. Il apparaît en effet que cette disposition relève plus de la circulation routière que de la police domaniale. Cet article sera néanmoins rappelé en code suiveur dans le code de la voirie routière.
Les autres dispositions législatives de ce livre sont peu nombreuses, car ce domaine relève en grande partie du pouvoir réglementaire.
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La présente ordonnance comprend elle-même huit articles.
L'article 1er dispose que les dispositions annexées à l'ordonnance constituent la partie Législative du code de la route.
L'article 2 procède au remplacement, dans tous les textes législatifs, des références à l'actuel code par celles au nouveau code.
L'article 3 fixe les règles applicables pour la modification de plein droit des articles de codes ou de lois non codifiées cités dans le nouveau texte.
L'article 4 procède à la modification de l'article L. 113-1 du code de la voirie routière, comme indiqué dans la présentation du livre 4 du code.
L'article 5 a pour objet de réaliser l'abrogation des textes nouvellement codifiés dès l'entrée en vigueur de l'ordonnance. Il vise également à assurer l'abrogation, mais seulement lors de l'entrée en vigueur de la partie Réglementaire du code, des textes relevant de ce domaine. Il en est ainsi :
- de la deuxième phrase du 3o de l'article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales, qui qualifie de gênant le stationnement sur les emplacements réservés aux invalides, mesure relevant de toute évidence du domaine réglementaire et qui viendra compléter la liste des cas de stationnement gênant ;
- de l'article 4 de la loi no 70-597 du 9 juillet 1970, qui concerne le contenu de l'examen du permis de conduire ;
- des I, II et VII de l'article 63 de la loi no 98-546 du 2 juillet 1998 définissant les conditions d'immatriculation des véhicules appartenant aux personnes morales.
L'article 6 rend l'ordonnance, à l'exception de son article 4, applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans le territoire des îles Wallis-et-Futuna et dans la collectivité territoriale de Mayotte dans les conditions prévues aux dispositions annexées.
L'article 7 prévoit que la partie Législative du nouveau code de la route entrera en vigueur à la date d'entrée en vigueur de la partie Réglementaire et au plus tard le 1er juin 2001, le Gouvernement souhaitant que les parties Législative et Réglementaire soient applicables à la même date.
L'article 8 est l'article d'exécution.
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.