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La
présente fiche rappelle les principales règles de fond, de
compétence et de forme régissant l'institution de redevances
pour service rendu par l'État.
Les
redevances pour service rendu perçues au profit d'autres
personnes morales obéissent aux mêmes règles de fond mais
leur institution relève de règles de compétence et de forme
différentes.
Les
redevances perçues en contrepartie de l'occupation privative
du domaine public de l'État ne seront pas traitées, alors
même que pourrait être regardé comme une prestation de
service le fait de mettre une parcelle de domaine public à
la disposition privative d'un occupant : ces dernières
redevances obéissent en effet à une logique (patrimoniale,
et non de service public) et à un régime juridique
(encadrement législatif et jurisprudentiel) qui leur sont
propres.
Principes
Les
principes s'appliquant à l'ensemble des redevances pour
service rendu sont d'origine jurisprudentielle. Les
différents codes ne contiennent, pour l'essentiel, que des
règles particulières à certains types de redevances — telles
celles établies en matière de voirie routière ou de
navigation aérienne civile —, auxquelles il y a lieu de se
reporter compte tenu du domaine en cause.
Définitions
Présente
le caractère d'une redevance pour service rendu, selon la
définition qu'en a donnée en 1958 le Conseil d'État
(Assemblée, 21 novembre 1958, Syndicat national des
transporteurs aériens), « toute redevance demandée à des
usagers en vue de couvrir les charges d'un service public
déterminé ou les frais d'établissement et d'entretien d'un
ouvrage public, et qui trouve sa contrepartie directe dans
les prestations fournies par le service ou dans
l'utilisation de l'ouvrage ».
Les termes
de redevance pour service rendu ou de
rémunération pour service rendu peuvent être considérés
comme recouvrant la même notion, le second relevant plutôt
de la terminologie qui prévaut en droit budgétaire (Article
5 de l'ordonnance
du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances, auquel
s'est substitué, à compter du 1er janvier 2005,
l'article 4 de la
loi organique du 1er août 2001
relative aux lois de finances).
La
situation de l'usager – réglementaire si le service public
est administratif, contractuelle s'il est industriel et
commercial – est sans incidence sur la qualification
juridique de la contrepartie qui lui est demandée, même si
c'est le mot de "prix" et non celui de "redevance" qui est
couramment utilisé pour désigner la contrepartie financière
mise à la charge des usagers de certains services publics
industriels et commerciaux.
- Les
prélèvements qui, d'une part, sont perçus par voie
d'autorité au profit de l'État, non pas sur la généralité
des contribuables mais sur ceux d'entre eux qui soit
utilisent un service public ou un ouvrage déterminé, soit
bénéficient de la mise à disposition d'un tel service ou
ouvrage et qui, d'autre part, ne présentent pas pour autant
le caractère d'une redevance pour service rendu, au sens de
la définition qui précède, constituent une taxe (CE,
23 juin 2000,
Chambre syndicale du transport aérien et Fédération
nationale de l'aviation marchande) et figurent alors au
nombre des « impositions de toute nature » mentionnées à l'article
34 de la
Constitution .Les principes guidant l'institution des taxes
sont analysés dans la
fiche 5.2.7.)
Enfin, la
notion de tarif évoque un "prix" particulier appliqué
à une catégorie d'usagers pour une prestation déterminée,
généralement déterminé de manière unilatérale et sous la
forme d'un barème préétabli et publié, la notion de péage
désignant quant à elle le « prix » réclamé pour
l'utilisation d'un ouvrage public routier.
- Cette
conception des redevances pour service rendu, établie par le
Conseil d'État, est partagée et mise en œuvre par le Conseil
constitutionnel, lorsqu'il lui revient de faire le départ
entre les matières relevant des
articles 34 et 37
de la Constitution. C'est ce que montrent notamment ses
décisions
n° 69-57 L
du 24 octobre 1969, par laquelle il admet que des frais,
« trouvant leur contrepartie directe dans des prestations
fournies par le service », ont le caractère d'une
rémunération pour service rendu et ne sont donc pas inclus
dans les impositions de toutes natures et
n° 77-100 L
du 16 novembre 1977, rendue à propos d'une redevance pour le
contrôle des organismes d'HLM, dont le Conseil
constitutionnel relève qu'elle n'est pas uniquement la
contrepartie d'un service rendu et a dès lors le caractère
d'une taxe.
Grille méthodologique à
l'usage du rédacteur
Avant
d'entreprendre de rédiger un texte instituant une redevance,
il convient de se poser successivement cinq questions.
1°)
Peut-on identifier, pour le redevable, une contrepartie au
prélèvement dont l'institution est envisagée ?
Il résulte
en effet de la jurisprudence rappelée ci-dessus qu'est
illégalement instituée une redevance dont le bénéficiaire ne
fournit aucune contrepartie au redevable. Est ainsi
condamnée l'utilisation de la redevance pour organiser un
système de subventions croisées (CE
30 septembre 1996,
Société stéphanoise des eaux et ville de St-Etienne:
illégalité de délibérations du conseil municipal adoptant
les tarifs de l'eau, dès lors que les augmentations décidées
étaient notamment motivées par le souhait qu'une partie des
redevances puisse être reversée au budget général de la
ville afin de couvrir des charges étrangères à la mission du
service des eaux ; voir également
CE 13 novembre 1987,
Syndicat national des transporteurs aériens).
Cette
jurisprudence ne fait toutefois pas obstacle à ce que soit
soumis à redevance le simple fait de mettre un service à la
disposition d'un utilisateur, par exemple sous la forme d'un
abonnement, indépendamment de l'utilisation effective qu'en
fait le redevable.
Il est
également admis, dans son principe, qu'un complément de
redevance perçu à l'instant (t) puisse servir à financer une
amélioration du service rendu au redevable en période (t+1).
Par sa décision du
8 juillet 1996, Mérie, rendue en matière
de services communaux mais directement transposable aux
services et ouvrages de l'État, le Conseil d'État a ainsi
jugé légale une majoration de redevance portuaire ayant
porté le taux de cette dernière à un montant qui a
ultérieurement permis la réalisation, par l'autorité
gestionnaire, de travaux accroissant la solidité des berges,
facilitant l'accès des bateaux et augmentant le nombre de
postes d'amarrage.
Une
attention particulière sera accordée au fait qu'un service,
même exercé en direction d'une personne déterminée, est
parfois réputé assuré dans l'intérêt général, et non dans
l'intérêt du bénéficiaire apparent - ce qui exclut son
financement par voie de redevance payée par ce dernier.
Certes, de
tels services font fréquemment l'objet de dispositions
constitutionnelles, législatives ou même réglementaires
particulières, prohibant ou encadrant expressément la
perception de sommes auprès de leurs bénéficiaires. Pour les
services d'incendie et de secours, voir les dispositions
aujourd'hui codifiées au 7° de l'article
L. 2321-2
du CGCT et l'interprétation
qu'en a donnée la décision CE
5 décembre 1984,
Ville de Versailles c/ Lopez ; s'agissant des droits
d'inscription à l'université prévus par une loi de 1951, CE
Assemblée,
28 janvier 1972,
Conseil transitoire de la faculté des lettres et sciences
humaines de Paris ; voir également, s'agissant du service
public de la diffusion du droit par l'Internet, le
décret n° 2002-1064
du 7 août 2002 ; et enfin, à titre plus anecdotique que
pratique, l'article
L. 122-4
du code de la voirie routière, issu de la loi du 8 avril
1955 et disposant que « l'usage des autoroutes est en
principe gratuit ».
Le silence
des textes ne doit toutefois pas être interprété comme un
blanc-seing. Ont ainsi été jugés illégaux les prélèvement
institués sous forme de redevances et destinés à financer :
- des
travaux d'investissement relatifs à la création ou à
l'extension de réseaux d'adduction d'eau potable (CE
24 mai 1991, Mme
Carrère : il s'agissait certes, dans cette espèce, de
travaux engagés par les communes mais la solution paraît
transposable aux travaux publics d'une nature analogue dont
la responsabilité incombe à l'Etat) ;
- le
contrôle médical auquel sont assujettis les étrangers qui
présentent une demande initiale de titre de séjour, dès lors
que ce contrôle a essentiellement pour objet la protection
de la santé publique (CE
20 mars 2000,
Groupement d'Information et de Soutien des Immigrés (GISTI)) ;
-
certaines mesures de police de la navigation aérienne,
lorsqu'il s'agit de dépenses à caractère permanent et
principalement exposées dans l'intérêt de la sécurité des
usagers et des populations survolées, CE Sect.
10 février 1995
, Chambre syndicale du transport aérien, (2ème
espèce) ;
- plus
généralement, les contrôles, inspections ou vérifications
auxquels l'administration, de sa propre initiative, procède
ou fait procéder en les confiant à des organismes
certificateurs indépendants
(CE Sect.
22 décembre 1978,
Syndicat viticole des Hautes Graves de Bordeaux et autres, à
propos du contrôle des vins à appellation d'origine
contrôlée ; CC 16 novembre 1977
n° 77-100 L,
à propos du contrôle des organismes d'HLM ;
CE 26 mars 1997
Société Elf Antargaz, à propos des dépenses d'analyses et de
contrôles institués pour l'application de la législation
relative aux établissements classés pour la protection de
l'environnement) ; dans ce dernier cas, seule la loi (voir,
s'agissant du coût des contrôles opérés en matière
d'installations classées, l'article
L. 514-8
du code de l'environnement) peut prévoir que le coût de
l'investigation sera mis à la charge du bénéficiaire ou du
demandeur de l'autorisation.
En matière
d'ordre, de sécurité et de salubrité publics, peuvent donc
seules donner lieu au paiement de redevances les missions de
contrôle ou de surveillance occasionnelles ou spéciales
« excédant les besoins normaux » auxquels la collectivité
est tenue de pourvoir gratuitement. Il peut s'agir :
-
de l'utilisation
préventive et quasi-privative des services de secours et de
lutte contre l'incendie, comme il a été jugé à propos de la
présence particulière de pompiers dans les salles de
spectacle (CE 29 décembre 1949, Sté Ciné Lorrain) ;
- de
mesures de police du transport aérien revêtant un caractère
occasionnel et correspondant à une exigence particulière qui
découlerait, elle-même, d'une
initiative déterminée prise par une entreprise de transport
aérien ou le gestionnaire d'un aérodrome (voir
solution contraire, décision précitée Chambre
syndicale du transport aérien et Fédération nationale de
l'aviation marchande du 23 juin 2000).
2°)
Existe-t-il un lien d'équivalence ou de proportionnalité
entre, d'une part, le montant de la redevance et, d'autre
part, la contrepartie trouvée dans les prestations fournies
par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage ?
- Il est
nécessaire de s'assurer, en premier lieu, que les frais
qu'il est envisagé de couvrir par le produit de la redevance
figurent au nombre des « charges d'un service public
déterminé » ou des « frais d'établissement et d'entretien
d'un ouvrage public ».
Cette
définition s'oppose notamment, en principe, à ce que le
gestionnaire du service ou de l'ouvrage public intègre dans
le calcul du montant de la redevance les coûts supportés par
d'autres personnes publiques que celles dont il relève,
alors même que l'existence de ces coûts ne serait pas
douteuse (cas dits des « externalités négatives », à l'image
des coûts de dépollution supportés par les riverains d'un
ouvrage d'art ou d'une installation dont l'utilisation est
soumise à péage ou redevance, comme les aéroports).
- En
deuxième lieu, l'administration élaborant le texte devra
impérativement constituer et conserver un ensemble de pièces
justificatives, issu par exemple de la comptabilité générale
du service intéressé, et permettant, le cas échéant, de
prouver devant le juge l'imputabilité des frais en cause.
Faute de justificatifs probants, le juge n'hésite pas en
effet à juger la redevance illégale (CE
20 mai 1998,
Syndicat des compagnies aériennes autonomes, n°179784 et
180959).
Dans
l'hypothèse où le montant de la redevance envisagée ne
serait pas le même pour tous les usagers (cf. infra,
modulation des tarifs), il faudra s'appuyer dans la mesure
du possible, sur les éléments tirés de la comptabilité
analytique du service : ce n'est en effet qu'à titre
subsidiaire, après avoir constaté l'impossibilité
d'identifier le coût imputable à chaque catégorie d'usagers,
que le juge admettra une évaluation forfaitaire
- En
troisième et dernier lieu, il conviendra de s'assurer que le
montant que l'on souhaite fixer à la redevance est au plus
égal au coût du service ou d'entretien et de fonctionnement
de l'ouvrage, correctement imputé et dûment justifié (Pour
la censure récente d'une redevance dont le montant excède le
coût du service rendu, cf
CE 2 avril 1997,
Commune de Montgeron ; pour la censure d'une redevance dont
le montant n'a pas été établi en considération de ce coût,
cf CE
19 mars 2001,
Société Air Liberté et autres).
Cependant
l'administration reste libre, pour ce faire, de choisir une
méthode de mesure du coût, à savoir le recours à la
méthode :
- du coût marginal - méthode longtemps préférée par le
Commissariat général au Plan et consistant à retenir le seul
supplément de coût résultant d'une augmentation unitaire de
la production ;
- du coût
complet - méthode actuellement privilégiée par
l'administration centrale, puisqu'elle permet d'atteindre
l'équilibre budgétaire, et par laquelle on intègre
l'ensemble des coûts fixes et variables, directs et
indirects y compris par exemple les frais de fonctionnement
d'une instance consultative adjointe à l'autorité
gestionnaire de l'ouvrage (CE
1er décembre 1999,
Syndicat des compagnies aériennes autonomes) ou les coûts de
formation du personnel (CE
Section, 10 février 1995,
Chambre syndicale du transport aérien) ;
- ou
encore du coût dit de développement - établi en fonction de
la valeur de remplacement des équipements actuels et du
montant des investissements nécessaires pour satisfaire
intégralement la demande, à une échéance donnée, sans
dégrader la qualité du bien ou du service offert.
Cependant, la jurisprudence la plus récente a infléchi la
conception traditionnelle de la règle d'équivalence entre le
montant de la redevance et le coût du service :
- il est
ainsi jugé, lorsque le service rendu consiste en la
diffusion d'œuvres de l'esprit, qu'au coût de production de
cette œuvre strictement entendu peut légalement s'ajouter,
pour déterminer le montant de la redevance, une juste
rémunération des droits de propriété intellectuelle attachés
à cette œuvre - du moins lorsque la communication de l'œuvre
est faite à des tiers en vue de l'exercice, par les
intéressés, d'une activité commerciale (CE
Ass., 10 juillet 1996,
Direct Mail Promotion et autres) ;
- le
Conseil d'État a, par ailleurs, écarté le moyen tiré de ce
que le tarif fixé pour une redevance d'assainissement était
supérieur au coût du service, aux motifs, d'une part, que ce
service revêtait pour l'usager un caractère facultatif et,
d'autre part, qu'il existait en l'espèce une concurrence
effective sur le marché pertinent constitué par l'offre et
la demande de tels services (CE
21 mars 2003,
Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour
l'électricité et les réseaux).
- Allant plus loin et donnant à
cette évolution une portée générale, une décision du 16
juillet 2007 (CE, Ass., 16 juillet 2007, Syndicat national
de défense de l'exercice libéral de la médecine à l'hôpital)
énonce que le respect de la règle d'équivalence peut être
assuré non seulement par référence au prix de revient de la
prestation fournie mais aussi, en fonction des
caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur
économique de la prestation pour son bénéficiaire ;
- Enfin le juge de l'excès de pouvoir
n'exerce qu'un contrôle restreint sur l'appréciation au
terme de laquelle l'autorité compétente pour fixer le
montant de la redevance (V. infra) a estimé que ce dernier
était effectivement proportionné au coût du service rendu
aux usagers (CE
17 novembre 1978,
Société Etablissements Geismann frères ;
2 novembre 1987,
Mansier ;
3 juillet 1991,
Syndicat des psychiatres des hôpitaux et autres).
Le Conseil
constitutionnel a adopté, dans le cas des redevances
aéroportuaires, une conception souple du principe
d'équivalence (Décision
n° 2005-513 DC
- 14 avril 2005)
3°) Les
modulations de tarifs envisagées respectent-elles le
principe d'égalité devant les charges publiques ?
Si le
principe d'équivalence interdit de mettre à la charge de
l'usager une redevance d'un montant supérieur au coût du
service, sauf à ce que le prélèvement prenne alors une
coloration fiscale, ce principe ne fait en revanche pas
obstacle à ce que le montant de la redevance soit inférieur
à ce coût (CE 3 décembre 1996, OPHLM de la ville de Paris c/
commissaire de la république de la région Ile-de-France).
Cette
relative « souplesse à la baisse » dans la fixation de la
redevance permet notamment de poursuivre d'autres objectifs
que la simple couverture du coût du service et de s'inscrire
dans une politique délibérée mise en œuvre par l'autorité
gestionnaire, par exemple en facturant des prix distincts
aux différentes catégories d'usagers d'un même service ou
ouvrage - on parle alors de modulations de tarifs.
La
jurisprudence a ainsi admis de nombreuses modulations,
fondées sur des critères géographiques ou sociaux, ou, plus
récemment, tenant compte de la congestion des ouvrages à
certaines dates ou heures (Avis n° 353605, EDCE n° 45, p.
338, s'agissant des tarifs de la SNCF ;
CE, 28 février 1996,
Association F.O. consommateurs, soulignant l'intérêt
général qui s'attache à ce que le tarif pratiqué par les
sociétés concessionnaires d'autoroutes favorise la fluidité
du trafic) ou de considérations commerciales (CE
13 octobre 1999,
Compagnie Air France, s'agissant de la fixation par
Aéroports de Paris du montant des redevances d'atterrissage
des avions cargos, dans des conditions moins favorables à la
compagnie nationale qu'aux exploitants d'aéronefs étrangers.
Le Conseil d'Etat admet la justification d'un tarif
progressif en fonction du tonnage de jauge atterrie annuelle
par compagnie "eu égard à l'intérêt général qui s'attache au
développement des aérodromes parisiens comme plate-forme de
fret international et à un élargissement de l'offre de fret
aérien au départ de ces aérodromes »).
Ces
modulations ont toutefois en commun d'être soumises au
principe d'égalité devant le service public, énoncé en
particulier par la décision (CE
Sect., 10 mai 1974,
Denoyez et Chorques), et selon lequel « la fixation de
tarifs différents applicables, pour un même service rendu, à
diverses catégories d'usagers d'un service ou d'un ouvrage
public implique, à moins qu'elle ne soit la conséquence
nécessaire d'une loi, soit qu'il existe entre les usagers
des différences de situation appréciables, soit qu'une
nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions
d'exploitation du service ou de l'ouvrage commande cette
mesure (CE
13 octobre 1999,
Compagnie nationale Air France, précitée).
Ce
principe d'égalité est également rappelé à l'article 147 de
la
loi du 29 juillet 1998
d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, aux
termes duquel : « Les tarifs des services publics
administratifs à caractère facultatif peuvent être fixés en
fonction du niveau du revenu des usagers et du nombre de
personnes vivant au foyer. Les droits les plus élevés ainsi
fixés ne peuvent être supérieurs au coût par usager de la
prestation concernée. Les taux ainsi fixés ne font pas
obstacle à l'égal accès de tous les usagers au service ».
Le juge
censure ainsi toute modulation tarifaire qui soit ne peut
être justifiée par une différence objective de situation ou
par un intérêt général (Pour une application récente,
CE 28 février 1996,
, Établissement public du musée du Louvre), soit s'avère
trop importante, par son ampleur, au regard de cette
différence ou de cet intérêt (CE
13 octobre 1999,
Compagnie nationale Air France, précitée).
En outre l'exonération totale d'une
redevance n'est jugée légale que lorsqu'elle est justifiée
par la faiblesse relative (ou l'absence) du service rendu à
une catégorie particulière d'usagers (CE
27 février 1998,
Commune de Sassenay c/ Loup).
4°) Dans
l'hypothèse où le service qui donne lieu au paiement de la
redevance constitue une activité économique, les tarifs
envisagés respectent-ils le droit national ou communautaire
en matière de concurrence et de fiscalité des biens et
services ?
-
L'application du droit de la concurrence à la perception des
redevances pour service rendu est déterminée par la nature
de l'activité donnant lieu à cette perception. Tout comme la
jurisprudence nationale, la jurisprudence communautaire
distingue les activités administratives, assimilables à des
actes de souveraineté et non soumises aux règles de la
concurrence, des activités économiques, qui y sont soumises.
On
rappellera, sur ce point :
- que le
caractère économique d'une activité est indépendant du
statut juridique de l'organisme qui l'exerce et de son mode
de financement (CJCE 23 avril 1991, Höfner et Elser,
C-41/90,
) ; ainsi la notion d'entreprise, c'est-à-dire l'exercice
d'une activité de production, de distribution, de services
ou, plus généralement, d'une activité commerciale, ne dépend
pas, lorsqu'il s'agit d'une société, de la propriété
publique ou privée du capital ;
- que le
droit de la concurrence s'applique chaque fois que les actes
et décisions d'une personne, publique ou privée, exerçant
une activité de production, de distribution ou de services,
ne relèvent pas d'une prérogative de puissance publique (CA
Paris, 10 février 1992, Société « La Cinq » c/ Fédération
française de football).
- que dans
les cas limites, le critère utilisé par la C.J.C.E. est
celui du développement de la concurrence sur le marché où
opère le prestataire : si la concurrence est importante,
l'activité sera présumée économique.
La
soumission du service au droit de la concurrence emporte,
sur la fixation des redevances, trois conséquences
principales :
- elle
interdit tout d'abord que les redevances soient fixées à un
niveau tellement bas qu'il serait susceptible de conduire à
l'élimination de la concurrence (on parle alors de prix
"prédateur"). Les pratiques s'apparentant à du dumping,
qu'elles soient ou non rendues possibles par un système de
subventions croisées, sont donc prohibées (sur ce point,
voir "Collectivités publiques et concurrence", Études et
documents du Conseil d'État 2002, pp. 237 et suivantes).
- le droit
de la concurrence interdit également, à l'inverse, que le
service profite d'une éventuelle position de quasi-monopole
pour pratiquer des prix trop élevés, au détriment des
usagers. Par exemple, lorsque le service offert est un
service intermédiaire qui entre pour une part fondamentale
dans la fonction de production d'une entreprise, laquelle
est en concurrence, sur le marché du service "fini", avec
l'organisme qui fournit le service intermédiaire, le juge
s'assure que la redevance ne fait pas obstacle, par son
montant excessif, à l'activité concurrentielle de cette
entreprise ; dans le cas inverse, le juge estime caractérisé
l'abus de position dominante et annule, pour ce motif, le
texte instituant la redevance (CE,
29 juillet 2002,
Société Cegedim ).
- on
veillera enfin à ce que la fixation de tout ou partie des
tarifs de redevances à un niveau très bas n'entraîne pas,
indirectement, une méconnaissance du régime communautaire
des aides d'État. En effet, dès lors que le montant de la
redevance ne peut être supérieur au coût du service rendu
(cf. supra), le fournisseur de services qui pratique des
modulations tarifaires ne peut atteindre l'équilibre
budgétaire qu'au moyen d'une subvention : cette dernière, si
elle est versée au moyen de ressources d'État, peut alors
constituer un avantage prohibé par le Traité.
Cependant,
en vertu de la jurisprudence la plus récente de la C.J.C.E.,
il n'y a aide d'État que lorsque la subvention excède les
surcoûts que supporte l'entreprise pour l'accomplissement
des obligations de service public qui lui sont imposées par
la réglementation (CJCE 22 novembre 2001, Ferring S.A. c/
Agence centrale des organismes de sécurité sociale,
C-53/00,
confirmé par CJCE, Altmark Trans et Regierungspräsidium
Magdeburg,
Aff. C-280/00).
-
L'exercice d'une activité économique suffit par ailleurs à
faire entrer les opérations effectuées par l'exploitant dans
le champ d'application de la TVA. On veillera donc, lors de
la fixation du taux de la redevance, à préciser si ce taux
s'entend ou non « toutes taxes comprises (voir sur le point
de savoir si l'autorité gestionnaire d'un service public
industriel et commercial est en droit d'ajouter le montant
de la TVA au tarif fixé pour la redevance,
CE, Section, 28 juillet 1993,
Bernadet ).
Mise en œuvre
Obligation de payer et
fixation des tarifs
1°) La
prise d'un acte administratif unilatéral : principe et
exception
La
gratuité n'étant pas au nombre des "lois du service public"
et les rémunérations perçues des usagers ne relevant, en
outre, d'aucune des rubriques de l'article
34 de la
Constitution, la jurisprudence reconnaît traditionnellement
la compétence de l'autorité administrative – c'est-à-dire,
s'agissant de service rendu par l'État, du Gouvernement -
pour instituer les redevances pour service rendu par voie
unilatérale et sans habilitation législative particulière,
dans le respect toutefois des principes qui viennent d'être
indiqués.
Il
n'existe qu'une exception à ce principe : celle résultant de
l'application du code des marchés publics, lorsque le
bénéficiaire de la prestation est une autre administration
publique soumise à ce code. Dans ce cas, en effet, la
passation d'un marché public après appel à la concurrence
est en principe nécessaire et la contrepartie financière de
la prestation résultera donc d'un contrat. Une telle
hypothèse correspond notamment au cas des prestations
d'ingénierie assurées par l'État au bénéfice d'autres
personnes morales de droit public (voir sur ce point
l'analyse figurant dans les considérations générales du
Rapport public du Conseil d'Etat pour 2002, " Collectivités
publiques et concurrence ", Études et documents 2002, p 317
et s.).
Il peut donc s'avérer nécessaire de réserver ce cas dans
les décrets instituant des redevances pour service rendu, en
prévoyant que le montant de la redevance est fixé soit par
un tarif établi par le ministre compétent, soit, s'il y a
lieu, dans le cadre d'un acte contractuel passé entre les
deux personnes publiques concernées (Cf.
article 2 du
décret n° 2002-835
du 2 mai 2002 relatif à la rémunération de certains services
rendus par le ministère de l'équipement, des transports et
du logement).
2°) La répartition entre décret en Conseil d'État et
arrêté
a) Sous
l'empire des dispositions de l'ordonnance
du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances
Alors qu'on pourrait concevoir la matière des redevances
comme relevant seulement de l'article
37
de la Constitution, les règles de procédure et de compétence
qui les encadrent ont été définies par l'article 5 de l'ordonnance
du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances, aux
termes duquel : "La rémunération des services rendus par
l'État ne peut être établie et perçue que si elle a été
instituée par décret en Conseil d'État pris sur rapport du
ministre des finances et du ministre intéressé".
Cette disposition n'a cependant pas été interprétée comme
impliquant que le décret en Conseil d'État comporte tous les
éléments nécessaires à cet établissement et à cette
perception, c'est-à-dire les règles essentielles relatives à
l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement et de
contrôle.
La
pratique constante, expressément validée par la
jurisprudence (cf. par ex.
CE, Ass., 10 juillet 1996,
Société Direct mail promotion et autres), a au contraire
consisté à ne préciser par décret que les éléments relatifs
à l'objet de la redevance instituée et aux prestations
donnant lieu à rémunération. Le surplus, en particulier le
tarif de la redevance, est renvoyé à un arrêté ministériel
ou, compte tenu des délégations éventuellement consenties,
préfectoral, sans qu'il y ait nécessairement un encadrement
précis.
A titre
d'illustration, le
décret n°95-936
du 17 août 1995 instituant une redevance pour services
rendus par le ministère de l'outre-mer se borne, après avoir
visé l'ordonnance précitée, à disposer en son article 1er
que :
« Les
services rendus aux personnes physiques ou morales autres
que l'État par le ministère de l'outre-mer, à l'occasion de
l'exploitation du bac assurant la traversée du Maroni entre
la Guyane et le Surinam, donnent lieu à la perception d'un
droit de passage dont le taux est fixé par arrêté
préfectoral. »
De la même façon, le
décret n°99-566
du 6 juillet 1999 relatif au regroupement familial des
étrangers, pris pour l'application du chapitre VI de
l'ordonnance
n° 45-2658
du 2 novembre 1945 dispose en son article 16 que :
« La
délivrance de l'autorisation de regroupement familial donne
lieu au versement à l'Office des migrations internationales
par le demandeur d'une redevance pour services rendus au
titre de l'article 13 du présent décret dont le montant est
fixé forfaitairement par arrêté conjoint du ministre chargé
de l'intégration et du ministre chargé du budget. »
On notera
toutefois que l'autorité chargée d'arrêter le tarif est
tenue d'épuiser le champ des compétences qui lui sont ainsi
dévolues, à peine d'irrégularité de sa décision : est ainsi
illégal l'arrêté par lequel le ministre de l'éducation
nationale se borne à fixer un plafond à la rémunération de
la cession, avec ou sans droit de reproduction ou de
diffusion, de documents ou données élaborés, détenus ou
conservés par ses services (CE.,28
mai 1999, Syndicat
de la presse quotidienne régionale).
b) Sous
l'empire des dispositions de la
loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)
L'article
4 de la
loi organique du 1er août 2001,
s'il reprend les dispositions de l'article 5 de l'ordonnance
de 1959 pour ce
qui est des modalités de création des redevances (par décret
en Conseil d'État pris sur le rapport du ministre des
finances et du ministre intéressé), innove en prévoyant une
obligation de ratification des décrets institutifs. Il
dispose en effet que : "Ces décrets deviennent caducs en
l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de
finances afférente à l'année concernée".
Il y a
lieu de tenir compte, pour l'application de ces
dispositions, de l'interprétation qu'en a donnée le Conseil
constitutionnel, dans sa décision
n° 2001-448 DC
du 25 juillet 2001.
Celui-ci a en effet estimé que c'est seulement parce que
ces redevances sont des ressources budgétaires de l'État que
leur détermination entre dans l'objet des lois de finances ;
en revanche, "la procédure de ratification résultant de ces
dispositions ne vise que les décrets instituant la
rémunération d'un service rendu par l'État, à l'exclusion
des actes pris sur la base de ces décrets" et elle "n'a pour
objet que d'autoriser, au delà de la date d'entrée en
vigueur de la prochaine loi de finances, la perception de
ces rémunérations".
La matière des redevances pour service rendu par l'État
n'est donc pas attraite dans le domaine de la loi : la loi
organique s'est bornée à définir dans quelles conditions et
sous quelles réserves la loi de finances aurait à connaître
de ces ressources, qui n'entrent pas par elles-mêmes, à la
différence des impositions de toutes natures, dans le champ
de compétence législative. Cette ratification, en
définitive, s'analyse comme une sorte de confirmation par le
législateur de dispositions prises par le pouvoir
réglementaire dans l'exercice de ses compétences.
On peut raisonnablement déduire de ces motifs que le
partage actuel entre décret et arrêté n'est pas remis en
cause, et que la portée de la ratification est en réalité
identique à celle qui s'attachait à la mention en annexe au
projet de loi de finances des taxes parafiscales (supprimées
par la
loi organique du 1er août 2001 à compter du 31 décembre 2003).
Au total, les décrets instituant des redevances perçues
au profit de l'État n'auront pas à entrer dans plus de
précisions qu'ils ne le font actuellement, notamment en ce
qui concerne le tarif des redevances, et leur ratification
par la loi de finances n'aura pour effet ni de les hausser
au niveau législatif ni de les soustraire au contrôle du
juge de l'excès de pouvoir.
Reste à déterminer la portée des termes "ratification
dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année
concernée". Dans le rapport précité, le Conseil d'État
estime que cette formulation, qui est la même que celle
utilisée à l'article 13 pour la ratification des décrets
d'avance, paraît renvoyer la ratification à la loi de
finances rectificative de fin d'année ou à la loi de
règlement de l'exercice au cours duquel a été pris le décret
créant la redevance. En conséquence, et à la différence,
cette fois-ci, du régime qui était celui des taxes
parafiscales, la loi de finances initiale n'aura pas à
connaître des redevances pour service rendu. En outre, une
redevance instituée à la fin de l'année, soit trop tard pour
que sa ratification puisse être proposée dans le cadre de la
loi de finances rectificative, attendra sa ratification
jusqu'au vote définitif de la loi de règlement afférente à
cette année, et pourra être perçue jusqu'à ce vote sur la
seule base du décret qui l'a instituée.
Les nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le 1er
janvier 2005. La
loi organique
n'a certes prévu aucune disposition particulière applicable
au « stock » de redevances existantes, à la différence par
exemple de ce qu'elle a fait, dans une situation assez
similaire, pour les garanties ou les taxes parafiscales.
Pour les redevances instituées au cours d'exercices
définitivement clos au 1er janvier 2005 - c'est-à-dire ceux
pour lesquels les lois de règlement ont été votées - la
formalité prévue par la
loi organique
est en tout état de cause impossible, en l'absence de loi de
finances "afférente à l'exercice concerné".
Affectation du produit
des redevances
Le produit
des redevances perçues par l'État sur l'usager à l'occasion
de la fourniture d'un service n'est pas nécessairement
affecté, mais il peut l'être.
1°) Les
fonds de concours ou « attribution de produits »
L'article
19 de l'ordonnance
du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances et
l'article 17 de la
loi organique du 1er août 2001,
qui lui succède, prévoient la possibilité de "rattacher" en
cours d'année aux dotations de l'administration intéressée,
sous forme d'ouverture de crédits supplémentaires, les
recettes correspondant à des redevances pour service rendu.
Cette procédure, qualifiée de « fonds de concours par
assimilation » sous l'empire de l'ordonnance
de 1959, est
dénommée « attribution de produits » par la nouvelle loi
organique.
Cette
possibilité d'affectation est largement utilisée, notamment
pour les rémunérations tirées des prestations annexes ou
accessoires à l'activité principale des services
administratifs (diffusion de documents, prêt de locaux,
etc.).
A titre
d'illustration, l'article 2 du
décret du 17 août 1995
dispose :
« Les
rémunérations instituées à l'article 1er sont assimilées à
un fonds de concours pour dépenses d'intérêt public. Des
arrêtés conjoints du ministre de l'économie et des finances
et du ministre de l'outre-mer déterminent les prélèvements
au profit du budget général et les modalités de rattachement
de ces recettes au budget du ministère de l'outre-mer. »
Comme
l'assimilation à un fonds de concours en application de
l'article 19 de l'ordonnance
du 2 janvier 1959,
la mise en place d'une procédure d'attribution de produits
nécessite, aux termes de l'article 17 de la
loi organique du 1er août 2001,
un décret pris sur le rapport du ministre des finances.
Cette disposition ne relève donc pas d'un décret en Conseil
d'État, mais il est toutefois possible de la faire figurer
dans le décret instituant la redevance.
2°) Les
budgets annexes
Ces
budgets avaient pour objet, selon l'article 20 de l'ordonnance
du 2 janvier 1959,
de "retracer les opérations financières de services de
l'État dont l'activité tend essentiellement à produire des
biens ou à rendre des services donnant lieu à paiement de
prix".
La
loi organique du 1er août 2001
retient une formulation plus restrictive, mais laisse
ouverte la possibilité d'affecter par ce biais le produit de
redevances. Elle prévoit en effet, en son article 18, que
les budgets annexes pourront retracer "les seules opérations
des services de l'État non dotés de la personnalité morale
résultant de leur activité de production de biens ou de
prestation de services donnant lieu au paiement de
redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal
par ledit service".
Règlement des litiges
afférents au paiement des redevances
Dans le
silence des textes, la jurisprudence estime que ces litiges
relèvent de la juridiction administrative ou judiciaire,
selon que le service public en cause revêt un caractère
administratif (Pour une application récente, voir
CE. 28 juin 1996,
S.A.R.L. d'exploitation des établissements Bailly) ou
industriel et commercial (CE,
Avis, Section, 10 avril 1992,
S.A.R.L. Hofmiller).
On notera
enfin que ces litiges entrent dans le champ de l'article 6
§1 de la
convention européenne de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales
(CE
28 juillet 2000,
Tête et Association du "Collectif pour la gratuité contre le
racket »).
*
* *
On
trouvera en annexe des modèles de rédaction pour la création
de redevances.
Annexes à la fiche 5.2.8 : exemples de rédaction
Annexe
1 Décret
instituant la redevance - Cas général
Décret
n° 2005-YYY du
Décret
instituant une redevance pour services rendus par
[ex : « le ministère de
l'outre-mer »]
[mention
facultative : « et prévoyant l'affectation du produit de
cette redevance »]
OU :
Décret
relatif à la rémunération de certains services rendus par
[ex : « le
ministère de l'outre-mer »]
NOR :
Le Premier
ministre,
Sur le
rapport du ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie et [ex : « du ministre de l'outre-mer »],
Vu la
loi organique n° 2001-692
du 1er août 2001 relative aux lois de finances,
notamment ses articles 4 et 17 ;
Le Conseil
d'État [ex : « (section de l'intérieur) »] entendu,
Article 1
Les
services rendus aux personnes physiques ou morales autres
que l'État par [ex : « le ministère de l'outre-mer »], à
l'occasion de [ex : « l'exploitation du bac assurant la
traversée du Maroni entre la Guyane et le Surinam »],
donnent lieu à la perception [ex : « d'un droit de
passage »] dont le taux est fixé par [« arrêté ministériel »
ou « arrêté préfectoral »].
Article 2
Le
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie,
[« le ministre de l'outre-mer »] et le secrétaire d'État au
budget sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de
l'exécution du présent décret, qui sera publié au Journal
officiel de la République française.
Annexe
2 Décret
instituant la redevance - Cas particulier où est prévue la
soumission du redevable au code des marchés publics
Décret
n° 2005-YYY du
Décret
instituant une redevance pour services rendus par
[ex : « le ministère de
l'outre-mer »]
[mention
facultative : « et prévoyant l'affectation du produit de
cette redevance »]
OU :
Décret
relatif à la rémunération de certains services rendus par
[ex : « le
ministère de l'outre-mer »]
NOR :
Le Premier
ministre,
Sur le
rapport du ministre de l'économie et des finances et [ex :
« du ministre de l'outre-mer »],
Vu la
loi organique n° 2001-692
du 1er août 2001 relative aux lois de finances,
notamment ses articles 4 et 17 ;
Le Conseil
d'État [ex : « (section de l'intérieur) »] entendu,
Article 1
Peuvent
donner lieu à rémunération pour services rendus les
prestations énumérées ci-après fournies par les services du
ministère de [ex : « l'outre-mer »] au profit de personnes
publiques, autres que l'État, et de personnes privées :
[ ex :
« 1°.- Cession de documents ou données élaborés, détenus ou
conservés par lesdits services, quel que soit le support
utilisé, ou des droits de reproduction ou de diffusion qui y
sont attachés ;
2°.-
Reproduction et mise à disposition de documents
administratifs ou de documents d'information (etc.) »].
Article 2
Les
rémunérations des prestations énumérées à l'article 1er sont
fixées selon leurs caractéristiques, en application de
tarifs arrêtés par le ministre de [ex : « l'outre-mer »], ou
par voie de contrats relatifs à une prestation déterminée.
Article 3
Le
ministre de l'économie et des finances, [« le ministre de
l'outre-mer »] et le secrétaire d'État au budget sont
chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du
présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la
République française.
Annexe
3 Fixation
du tarif par arrêté interministériel
Arrêté
n° 2005-YYY du
Arrêté
fixant le barème de la redevance pour service rendu par
[ex : « le
ministère de l'outre-mer »] à compter du [ex « 1er
janvier 2005 »]
Le
ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie et le [ex : « ministère de l'outre-mer »],
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