Apparus pour la première fois dans l'ordre juridique en 1982, dans le domaine de la recherche (art. 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982), les groupements d'intérêt public (GIP) constituent une nouvelle catégorie de personnes morales. Créés par une convention approuvée par arrêté, ils permettent à des collectivités publiques de s'associer entre elles et avec des personnes privées, normalement pour une durée limitée, afin d'exercer ensemble une activité d'intérêt général ou de réaliser un projet commun. Dans le dispositif défini en 1982 comme dans tous ceux qui l'ont suivi, souvent en s'y référant, les personnes publiques et les personnes privées chargées d'un service public ont nécessairement la majorité au sein des instances du GIP.

Il est maintenant acquis que les GIP sont des personnes morales de droit public et non des personnes privées, et que, cependant, ils relèvent d'un régime juridique distinct de celui applicable aux établissements publics : le Tribunal des conflits a clairement tranché ces deux points, sur lesquels la doctrine se partageait, par une décision du 14 février 2000 « GIP Habitat et interventions sociales pour les mal logés et les sans-abri c/ Mme Verdier » ; aux termes de cette décision, les GIP sont « des personnes publiques soumises à un régime spécifique » qui se caractérise par « une absence de soumission de plein droit …aux lois et règlements régissant les établissements publics ».

Pour autant, la création des GIP, a jugé le Tribunal des conflits, est de la compétence du législateur dans les conditions prévues à l'article 34 de la Constitution pour les « établissements publics proprement dits » ; par analogie, il appartient ainsi à la loi de fixer les règles constitutives des catégories de GIP.

Textes nécessaires

Nécessité ou non d'une disposition législative

Un projet de loi de portée générale avait été élaboré par le Conseil d'État dans le cadre d'une étude sur les GIP demandée par le Gouvernement (EDCE, 1997, La Documentation française), mais ce projet n'a pas abouti. Ultérieurement, l'habilitation donnée au Gouvernement par l'article 56 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit pour fixer par ordonnance le cadre législatif général des groupements d'intérêt public n'a pas pu être mise à profit dans les délais fixés.

Dans ces conditions, en l'absence d'une législation générale, il résulte de la jurisprudence précitée qu'un GIP ne peut être créé que sur le fondement de dispositions législatives explicites relatives à une catégorie dans laquelle, au regard de son objet et de la collectivité publique à laquelle il est rattaché, on peut le faire entrer. La situation est donc la suivante:

- soit il existe, dans la longue liste des dispositions législatives intervenues depuis 1982 pour autoriser la création de GIP, un cadre adéquat compte tenu de l'objet du GIP que l'on souhaite instituer ;

- soit ce n'est pas le cas, et il est nécessaire de compléter cette liste par une disposition précisant l'objet de la catégorie nouvelle de GIP ; cette disposition législative peut, s'agissant des règles applicables, se borner à procéder à un renvoi à la « matrice » que constitue l'article 21 de la loi du 15 juillet 1982, maintenant codifié aux articles L. 341-1 à L. 341-4 du code de la recherche. A défaut, l'ensemble des dispositions nécessaires pour fixer le régime juridique de la nouvelle catégorie doit être prévu.

On trouvera en annexe un tableau faisant apparaître la liste complète des dispositions législatives autorisant la création de GIP et l'objet qu'elles assignent à ceux-ci. A l'exception notable de l'article 22 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987, qui a ouvert un large champ (action sanitaire et sociale, culture, jeunesse), les dispositions sont le plus souvent formulées en des termes assez étroits.

Précisions réglementaires

 Les dispositions législatives prises en vue de la création de GIP peuvent être précisées par décret. Ainsi, les GIP de l'art. 21 de la loi du 15 juillet 1982 sont régis par le décret n° 83-204 du 15 mars 1983, plusieurs fois modifié. Ce décret fixe les modalités d'approbation par arrêté de la convention constitutive, les éléments de celle-ci devant faire l'objet d'une publication au Journal officiel, à compter de laquelle le GIP jouira de la personnalité morale, le mode de désignation et le rôle du commissaire du gouvernement ; il précise que les contrôles prévus par les décrets du 9 août 1953 et du 26 mai 1955 (contrôle d'État) s'appliquent et que la comptabilité est tenue selon les règles du droit privé sauf dans le cas où le groupement est exclusivement constitué de personnes morales de droit public ou lorsque la convention constitutive du groupement prévoit des dispositions particulières.

Peuvent être également cités le décret n° 88-1034 du 7 novembre 1988 (GIP « Action sanitaire et sociale ») ou le décret n° 2001-757 du 28 août 2001 (GIP « Formation continue »). Il existe un trentaine de décrets de cette nature (voir tableau joint) ; la plupart comportent des dispositions très proches de celles du décret n° 83-304 du 15 mars 1983 relatif aux GIP « Recherche ».

Convention constitutive

 L'acte fondateur du GIP est sa convention constitutive, signée par les personnes publiques et privées qui sont membres du groupement. Cette convention doit notamment préciser :

- la dénomination du groupement et son objet ;

- l'identité des membres ;

- l'adresse du siège ;

- la durée pour laquelle le groupement est constitué et, le cas échéant, sa zone géographique de compétence ;

- les règles selon lesquelles les membres contribuent aux charges du groupement et sont tenus par ses engagements ;

- les règles relatives à l'administration, l'organisation et la représentation du groupement ;

- la possibilité éventuelle de créer des filiales ;

- le régime comptable retenu.

On pourra utilement se référer à la convention-type élaborée pour les GIP « Recherche », qui figure dans un Guide d'information sur les GIP édité par le ministère de la recherche (délégation à l'information, 1, rue Descartes, 75231, Paris). D'autres modèles ont fait l'objet d'une publication au Journal officiel : GIP « Fonds de solidarité pour le logement (annexe à l'arrêté du 31 mars 1992, JO du 1er avril 1992, p. 4653 et suivantes) ; GIP « Conseil départemental de l'aide juridique (annexe à la circulaire du 12 mars 1992, JO du 8 avril 1992, p. 5204 et suivantes) ; GIP « Développement social urbain » (annexe au décret n° 93-605 du 27 mars 1993, JO du 28 mars 1993, p. 5445 et suivantes).

Il a été jugé que la convention constitutive d'un GIP est un véritable contrat et non un acte administratif unilatéral ; mais, touchant à l'organisation du service public, elle peut, comme un règlement, faire directement l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif (CE, 14 janvier 1998, Synd. national des personnels des affaires sanitaires et sociales).

Arrêté d'approbation de la convention constitutive

Il appartient au ministre ou au préfet, saisi d'une demande d'approbation d'une convention constitutive, de s'assurer de la légalité du projet de convention, de vérifier qu'il entre bien dans le champ d'application de la loi et d'apprécier, sous le contrôle du juge, son contenu au regard de l'ensemble des intérêts généraux dont il a la charge (CE, 28 décembre 2005, syndicat mixte intercommunal d'aménagement du bassin de la Vesle).

Règles de fond

Éléments fondamentaux 

Doivent être en toute hypothèse respectés les éléments fondamentaux des GIP telles qu'ils ont été fixés par les lois successives et pris en compte par la jurisprudence pour caractériser cette nouvelle catégorie de personnes morales de droit public :

- exercice d'une activité d'intérêt général ne donnant pas lieu à la réalisation ou au partage de bénéfices ;

- constitution par une convention soumise à l'approbation de l'autorité administrative ;

- majorité des voix au sein des instances délibérantes pour les personnes publiques et les personnes privées chargées d'un service public ;

- désignation d'un commissaire du gouvernement auprès du groupement.

Par ailleurs, un GIP est en principe constitué pour une période de temps limitée.

Conséquences du caractère de personne publique du GIP

  Le caractère de personne publique reconnu aux GIP a en lui-même des conséquences, notamment sur le régime de leur responsabilité, sur celui de leurs contrats et de leurs biens, sur la compétence juridictionnelle pour les litiges les concernant ou encore sur le statut de leur personnel.

Ainsi, par exemple, dans la décision déjà mentionnée du 14 février 2000, le Tribunal des conflits a estimé se trouver en l'espèce en présence d'un GIP chargé d'un service public administratif et en a déduit que ses agents relevaient du droit public par application de sa jurisprudence dite « Berkani » (TC, 25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes). Pour autant, et c'est là qu'apparaît la différence avec les établissements publics, un GIP peut faire assurer des tâches administratives à caractère permanent par des agents contractuels et non par des fonctionnaires sans que soit intervenu un décret dérogatoire pris après avis du Conseil supérieur de la fonction publique (CE, 1er décembre 1997, Synd. national des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales). Le Conseil d'État a admis, en outre, la possibilité pour les personnes publiques membres d'un GIP de mettre à disposition de celui-ci des agents contractuels de droit public qu'ils emploient, dès lors qu'aucune des dispositions qui régissent ces agents n'y fait obstacle (CE, 1er avril 2005, Synd. national des affaires culturelles).

Par ailleurs, comme toute personne publique autre que l'État, les GIP sont soumis au principe de spécialité : ils ne peuvent agir que dans les limites de l'objet que leur a assigné le texte qui les a créés. Autre règle générale : compte tenu des termes de l'article 2060 du code civil, les GIP ne peuvent recourir à l'arbitrage.

Autres règles

 Pour le reste, le régime des GIP se caractérise par une certaine souplesse (c'est leur raison d'être) et il appartient aux textes institutifs d'apporter les précisions nécessaires sous réserve des dispositions figurant dans la loi ou de celles éventuellement prises par décret pour fixer des modalités d'application de la loi (cf supra).

N'étant pas soumis de plein droit aux règles qui s'appliquent aux établissements publics, les GIP n'entrent notamment pas dans le champ d'application du code des marchés publics, qui ne régit que les marchés de l'État, de ses établissements publics autres que ceux ayant un caractère industriel et commercial, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Toutefois, les GIP qui ont pour objet de satisfaire un besoin autre qu'industriel et commercial, c'est-à-dire la plupart sinon la totalité de ceux-ci, sont regardés comme des « pouvoirs adjudicateurs » au sens du droit communautaire et doivent donc appliquer pour leurs marchés dépassant les seuils fixés par les directives les règles de publicité et de mise en concurrence définies par la loi n° 91-3 du 3 janvier 1991 et le décret n° 92-311 du 31 mars 1992. Par ailleurs il est possible de prévoir, dans la convention constitutive, l'application par le GIP des règles du code des marchés publics ; cela a été fait dans certains cas, notamment pour des GIP constitués quasi-exclusivement par l'État et des établissements publics administratifs comme le Centre des études européennes de Strasbourg.

La situation est à peu près la même en ce qui concerne les règles de la comptabilité publique. Les GIP ne sont pas soumis de plein droit au décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, dont l'article 1^er limite le champ d'application à l'État, aux établissements publics nationaux, aux collectivités territoriales et aux établissements publics qui leur sont rattachés. Il convient donc de déterminer si la comptabilité sera une comptabilité de droit privé ou s'il y a lieu de prévoir la désignation d'un comptable public et l'application des règles fixés par le décret de 1962 pour les établissements publics (articles 154 à 189 : établissements publics nationaux à caractère administratif ; articles 190 à 225 : établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial dotés d'un agent comptable). La désignation d'un comptable public et l'application des règles du décret de 1962, qui sont justifiées et logiques dans le cas de GIP exclusivement composés de personnes publiques elles-mêmes soumises à la comptabilité publique, ont pour corollaire la compétence juridictionnelle sur les comptes du GIP de la Cour des comptes ou de la chambre régionale des comptes.

Contrôle des GIP

 Les GIP sont soumis au contrôle de leur gestion par la Cour des comptes dans les conditions prévues par l'article L. 133-2 du code des juridictions financières. Cela résulte de cet article lui-même, mais certaines dispositions législatives instituant des GIP l'ont expressément confirmé (voir notamment l'article L. 341-4 du code de la recherche, issu de l'article 21 de la loi du 15 juillet 1982).

Les GIP n'entrent pas de plein droit dans le champ du décret n° 55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrôle économique et financier de l'État mais peuvent y être soumis par décret, ce qui conduira à la désignation d'un contrôleur d'État. La plupart des décrets mentionnés plus haut assujettissent ainsi les GIP qu'ils régissent au contrôle d'État. Le décret n° 53-707 du 9 août 1953 peut également être rendu applicable aux GIP dans lesquels l'État et les établissements publics et entreprises publiques sont majoritaires ; cela a pour effet de soumettre à approbation par l'État un certain nombre de décisions (budget, comptes, prises de participation).

Il est par ailleurs possible de soumettre les GIP à d'autres contrôles ou inspections. C'est ainsi, par exemple, que les agences régionales de l'hospitalisation, qui ont été créées sous forme de GIP, sont soumises au contrôle de l'inspection générale des affaires sociales en vertu de l'article L. 6115-2 du code de la santé publique.

Règles de consultation

Les GIP ne sont pas soumis aux règles des lois statutaires relatives aux trois fonctions publiques en ce qui concerne les instances de représentation du personnel. Il n'y est donc pas créé de comités techniques paritaires.

Cependant, la création d'un GIP est une mesure d'organisation du service qui peut, comme la création d'un établissement public, affecter les attributions et l'organisation d'une administration de l'État ou d'un établissement public, et nécessiter pour cette raison une consultation préalable du ou des comités techniques paritaires intéressés. On se reportera donc aux développements consacrés à cette question dans la fiche 5.2.3 consacrée aux établissements publics.

Annexe

Dispositions existantes autorisant ou prévoyant la création de GIP

(par ordre chronologique)