Statuts de corps

Niveau des textes

En vertu de l'article 8 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, les statuts particuliers des fonctionnaires de l'État sont fixés par des décrets en Conseil d'État. Lorsqu'ils concernent des corps donnant accès à des emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres, ces décrets sont, en outre, délibérés en conseil des ministres ; cette règle s'applique également dans le cas où certaines nominations seulement relèvent d'un décret en conseil des ministres, par exemples celles prononcées au tour extérieur.

Le décret en Conseil d'État portant statut particulier renvoie généralement à un arrêté interministériel du ministre intéressé et du ministre chargé de la fonction publique le soin de définir la nature et le programme des épreuves des concours tandis que l'organisation de ces concours et la composition des jurys sont fixées par arrêté du ministre intéressé, gestionnaire du corps.

Le classement indiciaire du ou des grades constituant le corps est effectué par une modification de l'annexe du décret n° 48-1108 du 10 juillet 1948, qui est un décret simple. La fixation des indices attachés aux différents échelons de chaque grade est déterminée par arrêté interministériel des ministres chargés du budget et de la fonction publique et du ministre intéressé. On se référera sur ces questions à la circulaire du 1er octobre 1999 relative à l'élaboration et à la publicité des textes relatifs à la rémunération des fonctionnaires (JO. du 20 octobre 1999).

Consultations obligatoires

1°) Cas général

-  En vertu des dispositions de l'article 14 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires, ces instances doivent être obligatoirement consultées sur les règles statutaires régissant les personnels.

Le comité technique paritaire ministériel est seul compétent concernant les statuts des personnels des "corps relevant du ministre", c'est à dire des personnels affectés dans les services placés sous l'autorité du ministre ou dans les établissements publics placés sous sa tutelle. Toutefois, s'agissant des corps propres d'un établissement public, la compétence consultative appartient au  comité technique paritaire central de l'établissement public et à lui seul.

Cette compétence exclusive de l'un ou l'autre CTP ne fait cependant pas obstacle à ce que soit recueilli par ailleurs l'avis d'autres instances dont la consultation est requise en vertu de textes particuliers.

- La détermination du comité technique paritaire intéressé par une réforme statutaire peut parfois s'avérer délicate. Il y a lieu de s'inspirer des principes suivants :

*le projet ouvrant un corps de fonctionnaires à d'autres corps n'a à être soumis qu'au seul comité technique paritaire ministériel du ministère dont relève le corps d'accueil, il en est de même d'un texte intégrant dans un corps ministériel des agents non titulaires relevant d'un autre ministère ;

* la circonstance qu'un ministère soit associé à certaines décisions concernant un corps géré par un autre ministère ne justifie pas que soit consulté le comité technique paritaire ministériel placé auprès du ministre associé ;

*un comité technique paritaire interministériel ne doit être consulté que lorsque le projet intéresse un corps relevant des services communs des ministères intéressés ;

- Doivent être regardés comme des "corps relevant du ministre" les corps dont les personnels sont recrutés, nommés et gérés par le ministre, alors même qu'il peuvent avoir vocation à servir en position d'activité tant dans les services du ministère que dans ceux d'un ou plusieurs établissements publics. Sont, en revanche, des "corps propres d'établissements" les corps dont les personnels sont recrutés, nommés et gérés par les organes de l'établissement public ou qui, par exception, sont explicitement qualifiés par le statut particulier de "corps de fonctionnaires de l'établissement".

- Il est rappelé que :

*lorsqu'ils délibèrent en matière statutaire, les comités techniques paritaires doivent entendre deux représentants du personnel à la commission administrative paritaire du corps intéressé (article 30 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982) ;

*l'avis du comité technique paritaire, s'il peut être recueilli sur un projet de texte précis, n'est requis que sur « les questions relatives à l'élaboration ou à la modification des règles statutaires régissant les personnels » (article 14 du même décret).

Il suit de là que l'administration n'est nullement liée par les formulations qui auraient pu être soumises au CTP ou adoptées par celui-ci.

En cas de modification ultérieure, la seule condition de légalité externe est que la ou les questions posées ou révélées par cette modification puissent être regardées comme ayant été soumise au comité technique paritaire (Conseil d'État, Ass., 23 octobre 1998, Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés). A défaut, il y a lieu de procéder à une nouvelle consultation.

2°) Cas particuliers

La compétence consultative de droit commun reconnue en matière statutaire aux comités techniques paritaires doit être combinée avec les compétences attribuées, dans ce domaine, au conseil supérieur de la fonction publique de l'État.

- Le conseil supérieur de la fonction publique (commission des statuts) est tout d'abord compétent en vertu des articles 2 et 13 du décret n° 82-450 du 28 mai 1982 pour connaître, en lieu et place des CTP, des projets de décret concernant des corps interministériels ou à vocation interministérielle relevant du Premier ministre ou des projets de décret comportant des dispositions de nature statutaire communes à plusieurs corps de fonctionnaires de l'État. Toutefois, dans ce dernier cas, il n'y a pas lieu à consultation du conseil supérieur lorsque le projet, bien que portant sur plusieurs corps, intéresse un seul comité technique paritaire de ministère ou d'établissement public. Ce comité technique paritaire est alors seul compétent.

            - Le conseil supérieur de la fonction publique (commission des statuts) connait également des projets de décrets qui modifient ou abrogent, de manière coordonnée pour des corps d'une même catégorie et par des dispositions ayant le même objet, plusieurs statuts particuliers de corps, lorsque ces projets relèvent de la compétence de plusieurs comités techniques paritaires ;

- Le conseil supérieur (formation plénière) est consulté, en vertu des dispositions de l'article 10 de la loi du 11 janvier 1984 et des articles 2 et 13 du décret n° 82-450 du 28 mai 1982, sur les dérogations au statut général susceptibles d'être introduites dans les statuts de certains corps (corps recrutés par la voie de l'ENA, corps enseignants et de recherche, corps techniques) pour tenir compte des besoins propres de ces corps et de leurs missions.

Dans cette hypothèse, la consultation du conseil supérieur, dont l'avis est recueilli sur les seules dispositions dérogatoires, ne se substitue pas à celle du comité technique paritaire compétent, qui doit être consulté en vertu de l'article 14 du décret n° 82‑452 du 28 mai 1982 sur toutes les questions relatives à l'élaboration ou à la modification du statut en cause.

- Le conseil supérieur doit être également consulté lorsqu'un projet de décret statutaire déroge à des dispositions horizontales des décrets d'application du statut général (par exemple en matière de notation, d'évaluation et d'avancement comme le prévoit l'article 1er du décret n° 2002-682 du 29 avril 2002, ou en ce qui concerne l'organisation des CTP ministériels).

Rédaction

Sous réserve d'adaptations jugées nécessaires ou opportunes pour tenir compte de la situation propre du corps intéressé, un décret portant statut particulier d'un corps doit s'attacher à définir l'ensemble des règles régissant la mission, la structure de recrutement et la carrière des membres du corps.

Les exemples et observations qui suivent n'ont pas pour ambition d'édicter un statut-type mais visent seulement à proposer un cadre pouvant, en tant que de besoin, servir de guide méthodologique.

Ce titre doit permettre, en quelques articles, de définir la mission du corps, son rattachement administratif, son classement hiérarchique et son architecture interne.

Exemple :

« Article : Il est créé un corps des ………………

Ce corps est classé dans la catégorie (A, B ou C) prévue à l'article 29 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée.

Article : Le corps des …………… est placé sous l'autorité du ministre ….. (ou : le corps des ……………… est un corps à caractère interministériel dont la gestion est assurée par le ministre de …………). Il est chargé d'exercer ……, de contribuer ……, de contrôler …….

Les membres du corps ont vocation à exercer leurs fonctions dans les services du ministère de ……… ainsi que dans les établissements publics en relevant. Ils peuvent également servir en position normale d'activité dans les administrations de l'État qui ……….

Article : Le corps des …………comprend ………grades :

     1°) le grade ………qui comprend ……… échelons

     2°) le grade ………qui comprend ……… échelons ».

N.B : Lorsque le corps comporte des particularités structurelles, le titre Ier doit impérativement en définir la nature :

- existence et définition des filières, branches, domaines ou spécialités ; conséquences dans l'organisation des recrutements de la formation continue et des carrières ; existence éventuelle de commissions de filière, de branche, de spécialité ou de domaine, intervenant préalablement aux commissions administratives paritaires ;

- définition des missions particulières dévolues à certains grades ;

- existence de commissions administratives paritaires ministérielles et d'une commission administrative paritaire interministérielle dans le cas de corps interministériels ;

Ce titre définit les modalités de sélection, de formation, de titularisation et de nomination des membres du corps

Exemple :

« Article : Les………sont recrutés par concours, par examen professionnel et par voie d'inscription sur une liste d'aptitude.

1°) Pour x% des emplois à pourvoir un concours externe est ouvert aux candidats, âgés de … ans au plus et titulaires de la ………ou de l'un des titres ou diplômes dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de ………et du ministre chargé de la fonction publique.

2°) Pour y% des emplois à pourvoir, un concours interne est ouvert aux fonctionnaires et agents publics de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics qui en dépendent, comptant …années de services publics.

3°) Pour t% des emplois à pourvoir, un examen professionnel est ouvert aux fonctionnaires des corpos de …de … et de … justifiant de x années de services publics dont y années de services effectifs dans l'un ou l'autre de ces corps.

4°) Pour z% des emplois à pourvoir un recrutement au choix est proposé aux fonctionnaires du corps ………et du corps ………justifiant, dans leur corps, de x années de services effectifs, âgés de plus de … ans et figurant sur une liste d'aptitude établie après avis de la commission administrative paritaire du corps des ………(corps d'accueil).

Les conditions de diplôme, d'âge et de durée de services sont appréciées au 1er janvier de l'année durant laquelle le concours et l'examen sont organisés et pour laquelle la liste d'aptitude est établie ».

N.B : En vertu de l'article 26 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, lorsque les deux voies de l'examen professionnel et de la liste d'aptitude sont mises en place simultanément par un statut particulier, elles doivent bénéficier à des agents placés dans des situations différentes.

« Article : Les places offertes au titre de l'un des concours mentionnés à l'article 4 qui ne sont pas pourvus peuvent être attribuées aux candidats de l'autre concours.

Article : Des arrêtés conjoints du ministre chargé de ………et du ministre chargé de la fonction publique déterminent les règles d'organisation générale ainsi que la nature et le programme des épreuves des concours et de l'examen professionnel.

Les conditions d'organisation des concours et la composition du jury sont fixées par arrêté du ministre chargé de ……….

Article : Les candidats reçus au concours externe sont nommés ………stagiaires et classés à l'échelon de début du premier grade.

Les candidats reçus au concours interne sont nommés ………stagiaires et classés à l'échelon du premier grade qui ……….

La durée du stage est de x mois. Au cours de ce stage, les stagiaires reçoivent une formation professionnelle dont la durée est x mois et dont les modalités sont fixées par arrêté du ministre chargé de ……….

A l'expiration du stage, les stagiaires dont les services ont donné satisfaction sont titularisés.

Le stage peut, à titre exceptionnel, être prolongé d'une durée maximale de …mois. A l'issue de cette prolongation, les stagiaires sont soit titularisés, soit licenciés, soit réintégrés dans leur corps ou cadre d'emplois d'origine.

Article : Les nominations dans le corps sont prononcées par (décret… arrêté du ………).

Les agents recrutés par la voie du concours externe sont, à l'issue du stage, classés à l'échelon du premier grade.

Les agents recrutés par la voie ……… sont classés à l'échelon du premier grade qui ………. ».

Titre  III

Avancement

Ce titre définit les conditions d'avancement d'échelon et de grade.

Exemple :

« Article : La durée moyenne et la durée minimale de séjour dans chacun des échelons des différents grades sont fixées ainsi qu'il suit : …… ».

Article : Peuvent être promus au (grade d'avancement), aux choix, par voie d'inscription à un tableau d'avancement les ………ayant atteint depuis au moins … ans le …e échelon de leur grade et justifiant de …ans de service en position d'activité ou de détachement ».

ou

« Peuvent être promus au (grade d'avancement) :

1°) au choix, à raison de x% des emplois à pourvoir, les titulaires du (Ier grade) inscrits au tableau d'avancement, détenant au moins le …e échelon du grade ;

2°) par la voie d'un concours sur épreuves professionnelles, dont les modalités sont fixées par arrêté conjoint du ministre chargé de … et du ministre chargé de la fonction publique, les titulaires du (1er grade) justifiant en cette qualité de … années de services effectifs ».

 Article : Les nominations dans le grade (d'avancement) sont prononcées par arrêté du … ».

Article : Les … promus … sont classés dans leur nouveau grade conformément au tableau ci-dessous :

Situation ancienne                                   Situation nouvelle

dans le grade de…..                     dans le grade (d'avancement)

… échelon                                    …échelon (avec ou sans ancienneté)

Ce titre définit, s'il y a lieu, les règles applicables au détachement dans le corps (détermination des corps, cadres ou emplois de fonctionnaires à partir desquels un détachement dans le corps peut être prononcé ; définition des modalités de classement dans le corps d'accueil ainsi que des règles d'intégration …) et, éventuellement celles relatives au détachement ou à la mise en disponibilité des membres du corps (plafonnement par rapport à l'effectif).

Il peut comporter également des dispositions particulières telles que l'ouverture de droits individuels à la formation.

Ce titre définit, en cas de réforme statutaire les modalités de classement et de reprise d'ancienneté dans le corps. Il fixe, le cas échéant, la procédure d'intégration, les modalités d'intervention d'une commission spéciale d'intégration ainsi que sa composition et les règles d'assimilation des services accomplis antérieurement.

Lorsqu'il y a lieu de prévoir une date d'entrée en vigueur du nouveau statut ou de la réforme statutaire, celle-ci ne peut, sauf dispositions législatives contraires, comporter d'effet rétroactif.

Il convient pour la même raison de veiller à ce que la fixation, au stade du projet de cette date d'entrée en vigueur soit compatible avec un calendrier réaliste d'adoption du texte incluant les différentes phases (examen par le Conseil d'État, recueil des contreseings) préalables à la publication.

Questions particulières relatives à l'accès des ressortissants des États membres de la Communauté européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen

-  Les principes régissant l'ouverture de la fonction publique française aux ressortissants des États membres de la Communauté européenne ou d'un autre État partie à l'accord de l'Espace économique européen sont définis aux articles 5 bis, 5 ter et 5 quater de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Les conditions de leur mise en œuvre, éclairées par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes, ont fait l'objet d'un avis de l'Assemblée générale du Conseil d'État en date du 31 janvier 2002 (Conseil d'État, rapport public 2003, Études et documents n° 54, , p. 185).

- L'ouverture des corps est prévue par les statuts particuliers de ces corps ou par des décrets portant dispositions statutaires communes (voir par exemple le décret n° 2003-20 du 6 janvier 2003).

- Les règles régissant le classement et l'avancement des fonctionnaires ressortissants de la Communauté européenne ou de l'Espace économique européen sont fixées par le décret n° 2002-1294 du 24 octobre 2002.

Statuts d'emplois

- Aux termes de l'article 12 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et délégations des fonctionnaires « le grade est distinct de l'emploi ». Il s'ensuite que le fonctionnaire n'est pas titulaire de son emploi et que le chef de service, qui dispose des emplois procède librement aux affectations, sous réserve bien entendu, de respecter les règles statutaires relatives aux mutations, les garanties dégagées par la jurisprudence administrative ainsi que les textes régissant l'organisation du service.

La définition du contenu fonctionnel des emplois et la désignation des fonctionnaires chargés de les occuper relèvent donc de la responsabilité des chefs de service.

Il est loisible cependant à l'autorité administrative de définir des conditions de nomination dans certains emplois et de doter ces emplois d'indices propres pour tenir compte de caractéristiques particulières les distinguant des emplois auxquels les titulaires des grades correspondants ont normalement vocation à accéder. La détermination de ces règles revient à créer un « statut d'emploi », auquel les fonctionnaires titulaires accèdent par la voie du détachement.

- Cette terminologie ne doit pas cependant abuser : un statut d'emploi est une mesure d'organisation du service et non un « statut particulier » au sens des articles 8 et 15 de la loi n° 84.16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État. Dès lors et sauf si le statut d'emploi comporte une disposition ayant pour objet ou pour effet de modifier une règle fixée par un statut particulier, il n'y a pas lieu de suivre les formalités de consultation applicables aux projets de décret portant statut de corps (CE, 11 janvier 2002, Union nationale des affaires sociales CGT et autres).

La seule consultation obligatoire pour un statut d'emploi est celle du comité technique paritaire compétent pour l'organisation de l'administration où sera placé l'emploi considéré (articles 12, 13 et 14 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires) ou, lorsqu'il s'agit d'un emploi commun à l'ensemble des administrations, celle du conseil supérieur de la fonction publique de l'État (article 2 du décret n° 82-450 du 28 mai 1982 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique de l'État).

Il est d'usage d'instituer les statuts d'emploi par décret en Conseil d'État.

- Le décret portant statut d'emploi définit :

- le contenu fonctionnel de l'emploi, c'est-à-dire la mission qui lui est attachée ;

- le nombre d'échelons et la durée du passage dans les échelons ;

- les grades des corps dont les titulaires ont vocation à occuper l'emploi ;

- les modalités de nomination et de classement dans l'emploi ainsi que, le cas échéant, les limites de durée d'occupation de l'emploi.

Le décret peut, en tant que de besoin, renvoyer à un arrêté du ministre, chef de service, le soin de fixer la liste des emplois en cause.

- Le classement indiciaire de l'emploi est effectué par une modification de l'annexe du décret n° 48-1108 du 10 juillet 1948 et les indices attachés aux échelons sera déterminés par arrêté des ministres chargés du budget et de la fonction publique et du ministre chargé de l'administration dont relève l'emploi.

Primes et indemnités

On se référera sur ce point à la circulaire du 1er octobre 1999 relative à l'élaboration et à la publication des textes relatifs à la rémunération des fonctionnaires, publiée au Journal officiel du 20 octobre 1999.

- La fixation des régimes indemnitaires des fonctionnaires ne peut résulter que d'un texte législatif ou réglementaire (article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983), lequel doit impérativement faire l'objet d'une publication régulière. Sauf cas très particulier, la compétence est réglementaire et s'exerce par un décret et par un arrêté.

Le décret définit les grandes lignes du régime indemnitaire (objet : mérite, rendement, productivité, sujétions… ; taux maximum) ainsi que l'économie du dispositif (modulation ou caractère forfaitaire ; règles de modulation par grades ou par fonctions…). Ces règles, qui conditionnent les droits des fonctionnaires à bénéficier ou non de l'indemnité, doivent être précisément définies.

Le décret est contresigné par le ministre dont relèvent le ou les corps intéressés, le ministre chargé de la fonction publique et le ministre chargé du budget. Il s'agit d'un décret simple, comme le précise l'article 4 du décret n° 48-1108  du 10 juillet 1948. Le Conseil d'État a jugé qu'il résulte de cet article, modifié en 1974, que peuvent être abrogés ou modifiés par décret du Premier ministre des décrets indemnitaires initialement délibérés en conseil des ministres (9 septembre 1999, Ministre de la défense contre Collas et autres).

Les modalités d'application sont renvoyées à un arrêté interministériel mais le décret doit s'attacher à encadrer la délégation à l'arrêté, c'est-à-dire, si nécessaire, préciser les plafonds, les fourchettes de taux et les critères que devra respecter ce dernier.

L'arrêté interministériel, également signé par les trois ministres mentionnés ci-dessus, doit veiller à épuiser la compétence réglementaire c'est-à-dire que le cadre juridique de la prime ou de l'indemnité devra être entièrement défini à ce niveau. Exceptionnellement pourra être prévue l'intervention d'un arrêté ministériel pour préciser telle ou telle disposition, (détail de certains taux, calendrier de versement…) mais cette subdélégation devra elle-même être suffisamment encadrée par l'arrêté interministériel.

-  En matière indemnitaire le seul chef de consultation obligatoire est celui prévu au 6° de l'article 12 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982 (obligation de soumettre au comité technique paritaire ministériel les questions et projets de texte relatifs « aux critères de répartition des primes de rendement »). Il convient donc de veiller à ce que les projets de décret ou d'arrêté fixant les critères de répartition d'une prime de rendement (ou d'une indemnité qui pourrait être requalifiée comme telle par le juge) soient soumis préalablement au comité technique paritaire ministériel compétent.

Bien entendu, en dehors de ce cas, il est loisible aux ministres de décider de consulter les comités techniques paritaires ministériels sur les textes indemnitaires en préparation dans les services.

Situation des agents non titulaires

Sauf dispositions particulières d'un loi ou d'un décret, la situation des agents non-titulaires des administrations, et leurs conditions d'emploi et de rémunération sont régies par leurs contrats et par les règles édictées par le chef de service. Cette matière est, en effet, un des cas d'application de la jurisprudence "Jamart" (CE Sect. 7 février 1936 ) : il appartient donc aux ministres, lesquels disposent, sur ce point, du pouvoir réglementaire, de réglementer la situation des agents placés sous leur autorité (CE sect. 24 avril 1964, syndicat national des médecins des établissements pénitentiaires ). Dans le cas des établissements publics, le pouvoir réglementaire appartient, non aux ministres de tutelle mais à l'organe de l'établissement public investi de ce pouvoir par les statuts de l'établissement.

Le pouvoir réglementaire des chefs de service s'exerce bien entendu sous réserve des dispositions des lois ou des décrets régissant, par ailleurs, la matière : c'est le cas, en particulier, du décret n°86-83 du 17 janvier 1986 qui fixe les règles générales applicables au recrutement et à la protection de certaines catégories d'agents non titulaires de l'État et de ses établissements publics. C'est le cas également de divers décrets régissant la situation d'agents contractuels d'établissements publics.

Dans tous les cas, et en dépit parfois de l'emploi du terme "statut", les dispositions dont il s'agit sont dépourvues de caractère statutaire au sens du statut général des fonctionnaires et des textes pris en son application. Les projets de texte n'ont donc pas à être soumis au CTPM en vertu de l'article 14 du décret n°82-452 du 28 mai 1982. Ces projets, qui revêtent, en réalité, le caractère de mesures touchant à l'organisation et au fonctionnement du service, doivent, comme telles, être soumises au comité technique paritaire compétent en vertu du 1° et du 2° de l'article 12 de ce même décret, c'est-à-dire le comité technique paritaire du service, de l'établissement ou du ministère concerné.