Principes et exceptions

• Le principe jurisprudentiel 

En vertu de l'article 22 de la Constitution, les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les « ministres chargés de leur exécution » — et non, à l'instar des actes que Président de la République est tenu de signer, par les « ministres responsables » (sur cette dernière notion, voir fiche 3.9.1., Contreseing des actes signés par le Président de la République).

Selon la définition qu'en donne le Conseil d'État, les ministres chargés de l'exécution d'un acte réglementaire du Premier ministre sont « ceux qui seront compétents pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution de cet acte » (CE, Ass., 27 avril 1962,  Sicard et autres).

Autrement dit, les ministres chargés de l'exécution d'un décret sont ceux qui auront la charge de prendre les mesures juridiques nécessaires pour que le décret reçoive application.

A contrario, le simple fait qu'un ministre soit intéressé par le sujet traité — au motif, par exemple, qu'il serait ultérieurement amené à faire application du décret en cause pour prendre un certain nombre de mesures individuelles — ou même qu'il ait été associé à la préparation du décret, ne justifie pas, à lui seul, qu'il appose son contreseing sur le texte en cause.  Notamment, la circonstance que le décret comporte des incidences financières pour l'Etat ne suffit pas à justifier le contreseing du ministre du budget (CE 29 avril 1998, commune de Gonesse). De même, le ministre de l'intérieur ne sera pas conduit à contresigner tous les décrets impliquant une intervention du préfet dans leur mise en œuvre, ce dernier étant le représentant de chaque ministre dans le département ou la région (CE, Ass., 12 avril 2002, Fédération des industries de la parfumerie). 

Par exemple, le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat et à certaines modalités de cessation de fonctions, qui donne compétence aux ministres dont relèvent les fonctionnaires pour prononcer par arrêté les mesures qu'il prévoit (mise à disposition, détachement, etc..) n'avait pas à être contresigné par l'ensemble des ministres ; de fait, il ne l'a été que par le ministre de l'économie, des finances et du budget, le secrétaire d'Etat à la fonction publique et le secrétaire d'Etat au budget.

Le ou les ministres sur le rapport desquels est pris le décret (voir fiche 3.1.4.) sont nécessairement regardés comme « chargés de l'exécution » de celui-ci et doivent donc le contresigner.

On notera que ces principes s'appliquent aussi bien aux décrets pris en vertu du pouvoir réglementaire autonome du Premier ministre qu'aux décrets pris par celui-ci pour l'application des lois.

Ils ne sont sujets, en réalité, qu'aux deux réserves exposées aux points suivants.

• Exceptions

1°) Les prévisions expresses d'une norme de rang supérieur

Certaines normes de rang supérieur, il est vrai assez rares, prévoient expressément que les règlements pris pour leur application comporteront le contreseing de certains ministres.

Par exemple, en application de l'article 21 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature, toute disposition réglementaire nouvelle prescrivant la participation des magistrats aux travaux d'organismes ou de commission extrajudiciaires doit être soumise au contreseing du garde des sceaux.

Il est par ailleurs d'usage que les décrets portant attribution de compétences à un ministre ou délégation de compétences à un ministre délégué ou à un secrétaire d'Etat disposent que l'intéressé contresignera les décrets relevant des compétences qui lui sont attribuées par délégation.

En pareille hypothèse, le contreseing considéré devra, pour respecter cette mention, être systématiquement recueilli, alors même que son absence ne vicie pas la régularité formelle du règlement (voir CE, Ass, 8 juillet 1994, Tête).

2°) Le cas particulier de l'outre-mer 

Dans un souci de coordination gouvernementale, il est à la fois souhaitable et admis que le ministre chargé de l'outre-mer contresigne les décrets, non seulement lorsqu'il a des mesures d'exécution à prendre (à cet  égard, il convient de rappeler qu'il exerce outre-mer les attributions qui reviennent au ministre de l'intérieur en métropole), mais également dans deux cas :

- s'agissant des collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution, lorsque le texte en cause comporte une mesure d'adaptation en vue de son application à ces collectivités ou prévoit, au contraire, qu'il n'y sera pas applicable ;

- lorsque le texte comporte une mention d'application dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie (voir sur ce point la fiche 3.6.1., Principales règles relatives aux collectivités d'outre-mer).
 

Mise en œuvre 

La mise en œuvre de ces principes appelle les précisions suivantes.

• Décrets pris pour l'application des lois

Le seul fait que l'acte de promulgation d'une loi soit revêtu du contreseing d'un ministre considéré, à cet effet, comme « ministre responsable » ne confère pas pour autant à celui-ci la qualité de « ministre chargé de l'exécution » de l'ensemble des décrets d'application de cette loi.

On appliquera, en pareille hypothèse, la grille d'examen issue de la décision Sicard et autres précitée.

• Décrets modifiant des décrets antérieurs

Selon une jurisprudence constante, de tels décrets peuvent n'être valablement contresignés que par les seuls ministres concernés par les dispositions modifiées. Il n'y a donc pas nécessairement sur ce point parallélisme des formes entre texte initial et texte modificatif.

• Décrets prévoyant la désignation de représentants de l'État au sein d'un organisme public.

On recueillera systématiquement le contreseing des ministres que le décret invite à désigner, par arrêté, des représentants.

Il paraît prudent de recueillir également le contreseing des ministres dont le texte prévoit qu'ils auront à formuler des propositions en vue de la désignation de leurs représentants.

A contrario, lorsque les représentants de l'administration sont désignés “ ès qualités ”, le décret qui institue la commission ou l'organisme ne doit pas, en toute rigueur, être contresigné par chacun des ministres dont dépendent ces fonctionnaires. On veillera simplement à leur bonne information durant la procédure interministérielle préalable à l'adoption du projet de décret.

• Décrets dont l'application ne requiert aucun acte ministériel d'exécution

C'est notamment le cas de la plupart des décrets portant déclaration d'utilité publique.

En vertu de l'article 22 de la Constitution, les textes de cette nature ne devraient normalement comporter que la signature du Premier ministre, à l'exclusion de tout contreseing. On admet cependant, dans la pratique, qu'ils soient contresignés par le ministre qui les a élaborés.

• Contreseing par un ministre délégué ou un secrétaire d'État placé auprès d'un ministre

Les ministres délégués et secrétaires d'Etat placés auprès d'un ministre signent les actes entrant dans leur domaine d'attributions dans les cas et conditions prévus par leur décret de délégation. 

La pratique récente a été de permettre au ministre délégué ou au secrétaire d'État de signer seul, pour le ministre titulaire et par délégation, tous arrêtés, circulaires, actes et décisions intervenant dans son domaine et de prévoir qu'il contresigne les décrets intervenant dans ce même domaine.

S'agissant des décrets, ce contreseing ne peut toutefois que s'ajouter à celui du ministre, jamais s'y substituer. L'omission du contreseing d'un ministre délégué ou d'un secrétaire d'État placé auprès d'un ministre n'entache pas d'illégalité un décret contresigné par ce ministre (CE, 12 février 2007, Société les laboratoires Jolly-Jatel) .

• Difficultés à déterminer les contreseings

Dans l'hypothèse où, faute de toute disposition expresse, il serait malaisé de prévoir les mesures qui devront être prises pour l'exécution d'un décret, on préférera recueillir des contreseings nombreux, alors même que certains d'entre eux pourraient s'avérer superfétatoires, plutôt que de risquer d'entacher la régularité formelle du décret.

On notera, en dernier lieu, que la liste des autorités « chargées de l'exécution » d'un acte du Premier ministre, entendues dans le sens des indications qui précèdent, doit figurer dans le dernier article de l'acte en cause, dit « article d'exécution ».  

Les ministres chargés de l'exécution sont désignés par la formule suivante :  

« Le ministre de … et le ministre de … sont, chacun en ce qui le concerne, chargés de l'exécution du présent décret… ».

On veillera à désigner ces autorités par leurs titres précis et dans l'ordre protocolaire, sans dérogation possible, résultant du décret de composition du Gouvernement. Ces titres sont mis au féminin, s'il y a lieu. A contrario, la formule « le ministre chargé de... », qui peut être utilisée à juste titre dans le corps d'un décret dans un souci de simplification et de clarté, est à proscrire dans un article d'exécution.

A défaut de ministre ou de secrétaire d'État chargé d'exécuter, l'article d'exécution se borne à préciser les conditions de publication de l'acte.