Présentation et adoption des projets de loi

•  Rôle du secrétariat général du Gouvernement 

Le titre V de la Constitution, qui traite des rapports entre le Parlement et le Gouvernement, fixe les règles à suivre pour soumettre au vote des assemblées parlementaires les projets et propositions de loi.

En ce qui concerne les projets de loi, la mise en œuvre de la procédure législative ainsi que l'accomplissement des formalités nécessaires au déroulement de cette procédure relèvent du Premier ministre et, par conséquent, du secrétariat général du Gouvernement.

Pour faire progresser la procédure, le secrétariat général du Gouvernement est amené à établir et à notifier aux assemblées un certain nombre d'actes, mentionnés dans les développements qui suivent. Certains s'imposent dans tous les cas. D'autres sont laissés à la décision du Premier ministre.

•  Décret de présentation des projets de loi

Tout projet de loi déposé est accompagné d'un « décret de présentation » au Parlement, qui indique les organes qui ont délibéré (Conseil économique et social, Conseil d'état, conseil des ministres), et qui désigne l'assemblée devant laquelle le texte sera déposé en premier lieu ainsi que le ou les ministres qui en soutiendront la discussion. Le décret de présentation, qui est préparé par le secrétariat général du Gouvernement, est contresigné par le ou les ministres chargés de soutenir la discussion de la loi. Les signatures et les contreseings de ce décret sont recueillis par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

•  Dépôt

Le projet de loi qui accompagne le décret de présentation est adressé par le secrétariat général du Gouvernement, sous bordereau, au service de la séance de l'assemblée devant laquelle le dépôt doit être effectué. L'Assemblée nationale est saisie en premier des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et les projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France doivent être soumis en premier lieu au Sénat. Les textes sont annoncés en séance, imprimés et distribués. 

Le dépôt d'un projet de loi comporte deux effets :

- Il fait courir, dans certains cas, des délais (art. 46, 47 et 47-1 de la Constitution) ;

- Le texte déposé ne peut être modifié que suivant la procédure de la “ lettre rectificative ”  ou  par voie d'amendement lors de la discussion parlementaire.

•  Lettre rectificative

La lettre rectificative permet au Gouvernement de modifier le texte d'un projet de loi déjà déposé devant le Parlement, sans avoir pour autant recours au droit d'amendement (Conseil constitutionnel, décision n° 78-100 DC du 29 décembre 1978). L'usage des lettres rectificatives doit rester exceptionnel.

La lettre rectificative obéit aux prescriptions relatives aux projets de loi de l'article 39 de la Constitution ; elle est soumise au Conseil d'État, puis au conseil des ministres, comme un projet de loi ordinaire. La procédure suivie devant l'assemblée saisie est également la procédure applicable en matière de projet de loi (impression, distribution, renvoi en commission, établissement d'un rapport).

La lettre rectificative peut être déposée jusqu'au terme de la première lecture devant la première assemblée saisie. Elle ne peut cependant remettre en cause des articles déjà votés, ce qui relève de la seconde délibération.

•  Commissions

Tout texte déposé est imprimé, distribué et renvoyé à l'examen de la commission permanente compétente (art. 83 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 24 du règlement du Sénat), à moins que le Premier ministre ou l'assemblée saisie n'ait demandé qu'il soit examiné par une commission spéciale (art. 31 et 32 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 16 et 17 du règlement du Sénat). La constitution d'une commission spéciale est cependant exclue pour l'examen du projet de loi de finances de l'année qui doit être obligatoirement confié à la commission chargée des finances de chaque assemblée en vertu de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (art. 39).

A l'Assemblée nationale, la compétence de chacune des commissions permanentes est fixée par le règlement (art. 36) ; au Sénat, le règlement ne comporte pas d'indication.  

Une commission permanente peut se saisir pour avis de tout ou partie d'un projet ou d'une proposition ou d'un crédit budgétaire renvoyé à une autre commission permanente (art. 87 du règlement de l'Assemblée nationale et art. 17 du règlement du Sénat).

Chaque commission est maîtresse de ses travaux. Elle désigne un rapporteur sur le rapport duquel elle se prononce.

C'est aux ministres qu'il appartient de présenter, d'expliquer et de défendre les textes du Gouvernement. Les fonctionnaires ne doivent donc pas, en principe, se trouver seuls devant les commissions pour répondre aux questions des parlementaires.

•  Ordre du jour

Le premier alinéa de l'article 48 de la Constitution dispose que : “ Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour des assemblées comporte, par priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui ”.

Le Gouvernement communique au Président de l'assemblée saisie les textes dont il demande la discussion et l'ordre dans lequel il souhaite que celle-ci se déroule. Cette communication peut être faite en conférence des présidents, sans qu'il y ait là une obligation pour le Gouvernement (Conseil constitutionnel, décision n° 81-129 DC des 30 et 31 octobre 1981). La communication de l'ordre du jour prioritaire s'effectue, le plus généralement, par une lettre du ministre chargé des relations avec le Parlement.

Le ministre présent dans l'hémicycle est habilité à faire connaître oralement des modifications dans l'ordre du jour : ces demandes, qui doivent avoir reçu l'accord du ministre chargé des relations avec le Parlement, prennent effet immédiatement.

Le dernier alinéa de l'article 48 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995, dispose qu'une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée. 

L'ordre du jour complémentaire est fixé par chaque assemblée sur proposition de la  conférence des présidents. Il peut porter sur des questions, des débats divers, des propositions de résolution ou de loi voire même des projets de loi. Il ne bénéficie d'aucune priorité.

•  Discussion en séance et vote

Le premier alinéa de l'article 42 de la Constitution dispose que : “ La discussion des projets de loi porte, devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement ”. Le Gouvernement peut ouvrir la discussion ou intervenir après le rapporteur. Le Gouvernement est entendu quand il le demande (art. 31 de la Constitution).

La discussion en séance publique comporte deux phases : la discussion générale et l'examen des articles. La discussion générale est essentiellement une phase de présentation du texte. Le président de séance, après avoir appelé le texte à l'ordre du jour, donne la parole au Gouvernement représenté par un ministre puis au rapporteur de la commission. Les parlementaires qui souhaitent s'exprimer interviennent ensuite. Dans cette phase d'examen peut s'intercaler la discussion de motions de procédure (exception d'irrecevabilité, question préalable, motion de renvoi en commission), dont l'adoption, d'ailleurs exceptionnelle, a pour effet d'entraîner le rejet du texte ou la suspension du débat avant même que s'engage l'examen de ses dispositions.

L'examen des articles porte successivement sur chacun d'eux.

Les amendements sont mis en discussion après la discussion de l'article auquel ils se rapportent et mis aux voix avant le vote sur cet article (art. 100 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 49 du règlement du Sénat).

L'ordre d'examen des articles peut être modifié à la suite de demandes de priorité ou de réserve (art. 95 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 44 du règlement du Sénat).

Après le vote par article, il est procédé à un vote sur l'ensemble du texte, sauf si le texte ne comporte qu'un article. Les votes sont acquis à la majorité absolue des suffrages exprimés de sorte que le partage des voix aboutit au rejet. Les votes s'expriment soit à main levée, soit par assis et levé, soit par scrutin public ordinaire ou à la tribune (art. 63 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 53 du règlement du Sénat). Le vote par scrutin public ordinaire est de droit à la demande du Gouvernement.

On doit observer que le vote peut être effectué par division d'un article lorsque sa complexité l'impose (art. 63 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 42 du règlement du Sénat).

Avant le commencement des explications de vote sur l'ensemble d'un texte, l'assemblée saisie peut décider, à la demande du Gouvernement ou d'un parlementaire, qu'il sera procédé à une seconde délibération sur tout ou partie du texte. A l'assemblée nationale, la seconde délibération est de droit à la demande du Gouvernement (article 101 du règlement de l'Assemblée Nationale ; 43 (4°) du règlement du Sénat).

•  Amendements : forme et contenu

Le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution dispose que : “ Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement ”.

Les amendements ont pour objet de modifier un texte soumis à la délibération d'une assemblée. Ainsi, ils portent suppression, nouvelle rédaction, substitution ou insertion. Ils peuvent également introduire des articles additionnels.

Un amendement ne peut porter que sur un seul article. Si les modifications envisagées portent sur plusieurs articles, il convient de déposer autant d'amendements qu'il y a d'articles. Par ailleurs, lorsque plusieurs modifications d'un même article sont envisagées, sauf si elles sont de pure conséquence, il est préférable de déposer plusieurs amendements.

Les amendements doivent être déposés au service de la séance.

Afin de faciliter le traitement des amendements, il est recommandé de faire figurer sur le projet d'amendement les mentions suivantes :

- le titre du texte et, si possible, son numéro d'impression ;

- l'indication de l'article concerné  ;

- le dispositif de l'amendement ;

- un exposé des motifs sauf lorsque l'objet de l'amendement se déduit de son texte même ; dans ce cas, il sera indiqué : “ Cet amendement se justifie par son texte même ”.

Le règlement de chacune des assemblées détermine les délais dans lesquels des amendements peuvent être déposés (art. 99 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 50 du règlement du Sénat). Le Gouvernement peut toutefois déposer des amendements à tous les stades de la procédure.

Les amendements sont signés par leur auteur.

Les sous-amendements portent sur des amendements déposés sans en contredire le sens.

•  Recevabilité des amendements

 Voir annexe ci-après.

•  Information du secrétariat général du Gouvernement sur les amendements

Il appartient au ministère concerné de tenir informé le secrétariat général du Gouvernement des amendements susceptibles de poser, tant par leur contenu que par le lien qui les rattache aux dispositions initiales, des questions de constitutionnalité, afin que puissent être organisées en tant que de besoin des réunions interministérielles de mise au point. Cette précaution vaut tant pour les amendements adoptés en commission que pour les amendements déposés et adoptés en séance.

•  Vote bloqué

Le troisième alinéa de l'article 44 de la Constitution dispose que : “ Si le Gouvernement le demande, l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement ”.

La demande est faite par le Gouvernement en cours de discussion. Le Gouvernement peut demander qu'il soit émis un seul vote portant, par exemple, sur un article ou une division d'article avec les amendements proposés ou acceptés par lui et sur l'ensemble du texte. Le vote bloqué peut intervenir à tout moment de la discussion, même si certains articles ont déjà été votés.

Le texte ainsi mis aux voix peut différer du texte adopté sur ces articles déjà votés.

Mais le vote bloqué ne peut pas faire obstacle à la discussion de chacune des dispositions du texte soumis au vote (décision n° 59-5 DC du 15 janvier 1960).

•  Article 49, troisième alinéa, de la Constitution

En vertu de l'article 49, troisième alinéa, de la Constitution, “ le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent ”.

L'initiative de la procédure, comme la décision finale, appartiennent au Premier ministre. La seule condition posée pour permettre l'engagement de responsabilité du Gouvernement est la délibération préalable du conseil des ministres.

La délibération peut avoir lieu en même temps que l'approbation du projet de loi qui sera soumis à cette procédure. Elle peut donc être antérieure au dépôt.

Une seule délibération du conseil des ministres sur l'engagement de responsabilité autorise plusieurs engagements de responsabilité au cours des phases ultérieures de la procédure (décision du Conseil constitutionnel n° 89-268 DC du 29 décembre 1989).

•  Article 45 de la Constitution

Le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution dispose que : “ Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique ”. Ces échanges entre les deux assemblées s'appellent les navettes.

Les projets adoptés en première lecture par une assemblée sont transmis à l'autre par le Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement).

Après transmission, trois hypothèses se rencontrent :

- L'assemblée nouvellement saisie adopte un texte conforme à celui qui lui a été transmis ; le texte est adopté définitivement et transmis au Premier ministre aux fins de mise en œuvre de la procédure de promulgation ;

- L'assemblée modifie le texte adopté ; cette nouvelle rédaction est retournée par le Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement) à la première assemblée saisie qui en délibère à son tour en deuxième lecture. Il résulte des règlements des assemblées que seules les dispositions sur lesquelles subsistent des divergences font l'objet d'une discussion, tandis que celles qui ont été adoptées dans des termes identiques par les assemblées sont définitivement acquises.

Pour les conditions dans lesquelles s'exerce le droit d'amendement après la réunion de la commission mixte paritaire, voir supra.

L'unité de discussion étant l'article, un article reste en discussion tant qu'il n'a pas été adopté de façon identique, mot pour mot, par les deux assemblées, chaque assemblée procédant toutefois à un vote sur l'ensemble du texte ;

- L'assemblée saisie rejette le texte. Le Premier ministre en avise la première assemblée saisie, qui délibère à nouveau, à moins qu'il n'ait été fait application de la procédure d'urgence.

•  Procédure d'urgence

Si le Gouvernement estime qu'un texte doit être voté rapidement, il peut, par lettre du Premier ministre, en déclarer l'urgence, ce qui lui permet de demander la réunion d'une commission mixte paritaire après une seule lecture du texte par chacune des assemblées.

Le Gouvernement ne peut pas déclarer l'urgence après la clôture de la discussion générale devant la première assemblée saisie (art. 102 du règlement de l'Assemblée nationale). Cette restriction, bien que non prévue par la Constitution, est logique puisqu'elle assure que les assemblées sont averties qu'il n'y aura pas de navettes avant que ne s'ouvre la discussion des articles.

•  Commission mixte paritaire et “ dernier mot ”

L'article 45, 2^ème alinéa, de la Constitution dispose que : “ Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion ”.

La commission mixte paritaire est composée à égalité de députés et de sénateurs dont le nombre a été fixé à sept pour chacune des deux assemblées.

Le Gouvernement n'est pas représenté à la commission mixte paritaire.

Par sa décision n° 81-130 DC du 30 octobre 1981, le Conseil constitutionnel a jugé qu'une commission mixte paritaire pouvait valablement être réunie en dehors des périodes de session. Cette solution paraît pouvoir être maintenue malgré la mise en place du régime de session unique.

La commission mixte a pour objet de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion, c'est-à-dire celles qui n'ont pas été adoptées dans les mêmes termes par l'une ou l'autre des assemblées. Elle ne peut adopter d'articles additionnels (Conseil constitutionnel, décision n° 2004-501 DC du 5 août 2004).

Le mandat de la commission mixte paritaire cesse avec ses travaux. Elle n'a pas à se prononcer sur les amendements qui pourraient être présentés par la suite.

Lorsqu'un texte a été élaboré par la commission mixte paritaire, le Gouvernement peut, en application du troisième alinéa de l'article 45 de la Constitution, le soumettre pour approbation aux deux assemblées. Cette transmission est effectuée par le Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement). Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement.

Par sa décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002, le Conseil constitutionnel a jugé que lorsque la commission mixte paritaire ne s'accordait ni sur la rédaction ni sur la suppression d'une des dispositions restant en discussion, elle devait être regardée comme n'étant pas parvenue, au sens de l'article 45, quatrième alinéa de la Constitution, à l'adoption d'un texte commun et, qu'en conséquence, le président de la commission mixte paritaire pouvait conclure à l'échec de celle-ci pour l'ensemble des dispositions restant en discussion.

Seuls certains amendements sont susceptibles d'être adoptés après la réunion de la commission mixte paritaire (voir supra).

En cas d'échec de la commission mixte paritaire ou si le texte élaboré par elle n'est pas adopté dans les conditions de l'article 45, troisième alinéa, de la Constitution, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement (art. 45, quatrième alinéa, de la Constitution). Cette demande est faite par le Premier ministre. Si le texte comporte des dispositions à caractère organique, l'Assemblée nationale doit, en application de l'article 46 de la Constitution, se prononcer à la majorité absolue de ses membres (Conseil constitutionnel, décision  n° 89-263 DC du 11 janvier 1990).

Il faut noter que, en cas de “ dernier mot ” donné à l'Assemblée nationale, aucun amendement nouveau n'est recevable, y compris de la part du Gouvernement. L'Assemblée nationale statue soit sur le texte établi par la commission mixte paritaire, s'il y en a un, soit sur le texte qu'elle a adopté au cours de la nouvelle lecture. Dans ce dernier cas, elle ne peut adopter d'autres amendements que ceux adoptés par le Sénat lors de sa nouvelle lecture.

La procédure du « dernier mot » n'est pas applicable aux lois constitutionnelles ou aux lois organiques devant être adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées (lois organiques relatives au Sénat, c'est-à-dire, selon la définition jurisprudentielle, « qui ont pour objet de poser, de modifier ou d'abroger des règles concernant le Sénat ou qui, sans se donner cet objet à titre principal, n'ont pas moins pour effet de poser, de modifier ou d'abroger des règles le concernant » ; lois organiques relatives au droit de vote et à l'éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales).

Toutefois, la seule circonstance qu'un texte ait contenu, à un moment de sa discussion, des dispositions organiques relatives au Sénat, n'interdit pas de donner le dernier mot à l'Assemblée nationale, dès lors que la loi finalement adoptée ne comporte plus de telles dispositions (Conseil constitutionnel, décision n° 2001-444 DC du 9 mai 2001).

Pour les textes auxquels la procédure du dernier mot n'est pas applicable, il n'est pas possible de convoquer une commission mixte paritaire.

Règles à observer pour l'établissement de décrets portant nomination de commissaires du Gouvernement auprès du Parlement

•  Décrets collectifs

Afin d'éviter la multiplication des signatures par le Premier ministre et dans un souci d'efficacité et de rapidité, il est indispensable de regrouper en un décret collectif toutes les personnes désignées en qualité de commissaire du Gouvernement pour assister le ministre lors du débat d'un même texte.

•  Signature

Les décrets portant nomination de commissaires du Gouvernement doivent être contresignés par le ministre.

•  Ampliations

Afin de permettre la délivrance d'ampliations, il est nécessaire d'adresser au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit), au plus tard quarante-huit heures avant l'ouverture de la séance, outre l'original du décret, autant de copies que de personnes désignées, plus une destinée à être transmise par le ministère à l'assemblée intéressée.

•  Durée de validité

Les décrets portant nomination de commissaires du Gouvernement conservent leur validité pendant toute la durée des débats pour lesquels ils ont été établis, même dans le cas de lectures successives.

En conséquence, il n'y a pas lieu de délivrer d'autres décrets à l'occasion d'éventuelles nouvelles lectures devant une même assemblée.

Les personnes désignées en qualité de commissaire du Gouvernement doivent donc être invitées à conserver leur ampliation jusqu'à la fin des débats.

Dépôt des rapports d'information destinés au Parlement

Différentes dispositions font obligation au Gouvernement d'assurer l'information du Parlement par le dépôt de documents et de rapports d'information. Le respect de ces obligations, notamment de délai, constitue une condition importante du bon fonctionnement des relations entre le Gouvernement et le Parlement.

•  Documents accompagnant le dépôt de certains projets de loi

Lorsque des documents et des rapports d'information sont joints à des projets de loi, en particulier de loi de finances, qu'ils y soient annexés ou qu'il soient déposés à leur appui, il appartient au ministère qui en est principalement responsable d'en assurer la préparation dans des délais tels que leur dépôt au Parlement puisse se faire en même temps que celui du projet de texte.

En particulier, les documents joints aux projets de loi de finances sont préparés à l'initiative du ministère de l'économie et des finances qui s'assure, le cas échéant, de la contribution des ministères concernés. Les documents joints aux projets de loi de financement de la sécurité sociale sont, quant à eux, préparés par le ministère chargé de la sécurité sociale.

•  Autres rapports et documents

Diverses lois ont prévu la présentation, par les soins du Gouvernement, de rapports destinés à assurer l'information du Parlement sur certaines des questions dont traite le texte.

Ces documents sont élaborés, dans les délais fixés par la loi, à l'initiative du ministère intéressé, en liaison avec les départements ministériels qui doivent contribuer à leur préparation, puis adressés, une fois achevés, au secrétariat général du Gouvernement qui s'assure de l'accord du Premier ministre sur le texte du document. Cette transmission doit comporter au moins cinq exemplaires du document et intervenir huit jours au moins avant la date de transmission officielle au Parlement prévue par la loi ou, à défaut, souhaitée par le ministère auteur du rapport. Celui-ci est alors officiellement transmis au Parlement au nom du Premier ministre par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

Les assemblées parlementaires ne se considèrent pas valablement saisies d'un rapport qui n'aurait pas été déposé selon cette procédure. Ainsi, la transmission directe d'un rapport par un ministre au président d'une assemblée ne vaut pas saisine de l'assemblée et se traduit toujours par une perte de temps pour le ministère qui y a procédé.

Parallèlement au dépôt assuré par le secrétariat général du Gouvernement, l'administration auteur du document adresse à chaque assemblée un nombre suffisant d'exemplaires pour permettre la distribution du rapport aux parlementaires intéressés.

Annexe

Recevabilité des amendements

1°) Dispositions constitutionnelles et organiques sur la recevabilité.

a) Recevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution.

Les amendements parlementaires sont irrecevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique (art. 40 de la Constitution).

Par “ ressources publiques ” et “ charge publique ”, il convient d'entendre celles de l'État, des collectivités territoriales et des régimes de protection sociale ; ce point a été explicitement jugé par le Conseil constitutionnel en ce qui concerne les charges (n° 60-11 DC du 20 janvier 1961).

La diminution des ressources et la création ou l'aggravation d'une charge proscrites par l'article 40 doivent être appréciées, par principe, par rapport à l'état du droit existant au moment de la discussion de l'amendement (n° 60-11 DC du 20 janvier 1961 et n° 63-21 DC du 12 mars 1963) ; toutefois, elles peuvent également être appréciées par rapport au droit proposé, constitué généralement par le texte servant de base à la discussion, lorsque cette référence est plus favorable à l'initiative parlementaire.

Un amendement parlementaire compensant une dépense nouvelle par une ressource nouvelle ou par la diminution d'une charge existante tombe sous le coup de l'irrecevabilité prévue par l'article 40 de la Constitution (n° 85-203 DC du 28 décembre 1985). Il n'en est pas ainsi, en revanche, d'un amendement parlementaire compensant une diminution de ressources par une ressource nouvelle, à condition que la compensation soit réelle et immédiate et bénéficie à la même collectivité publique (n° 76-64 DC du 2 juin 1976). S'agissant des lois de finances, la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 prévoit qu'un amendement parlementaire peut majorer les crédits d'un programme lorsque cette majoration a pour contrepartie la diminution des crédits d'un ou plusieurs programmes d'une même mission.

Enfin, le contrôle de la conformité à l'article 40 de la Constitution d'une disposition issue d'une proposition de loi ou d'un amendement parlementaire ne peut être exercé par le Conseil constitutionnel saisi d'une loi votée que si l'irrecevabilité a été soulevée devant la première assemblée qui en a été saisie (n° 2003-476 DC du 24 juillet 2003, n°2006-544 DC du 14 décembre 2006).

b) Recevabilité au regard de l'article 41 de la Constitution.

Le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité aux amendements parlementaires qui empiètent sur le domaine réservé au pouvoir réglementaire par l'article 37 de la Constitution, ou qui interviennent dans une matière déléguée à l'exécutif en vertu de l'article 38 de la Constitution (art. 41 de la Constitution).

Comme pour l'article 40, la non-conformité, au regard de l'article 41, d'une disposition issue d'un amendement parlementaire ne peut être relevée par le Conseil constitutionnel lorsqu'il est saisi d'une loi votée que si le Gouvernement a effectivement fait usage de la faculté d'opposition que lui ouvre l'article 41 (pour un empiétement du législateur sur le domaine réglementaire : cf. décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982 ; pour une intervention du législateur dans un domaine faisant l'objet d'une habilitation non expirée : cf. décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, voir également décision 2005-512 DC du 21 avril 2005 sur la reconnaissance par le Conseil constitutionnel du caractère réglementaire de certaines dispositions).

c) Recevabilité au regard des autres dispositions constitutionnelles.

L'article 44 de la Constitution prévoit deux autres cas dans lesquels le Gouvernement peut s'opposer au vote d'amendements d'origine parlementaire : amendements qui n'ont pas été antérieurement soumis à la commission (art. 44, 2e alinéa) et amendements à des dispositions faisant l'objet d'un vote bloqué (art. 44, 3e alinéa).

L'article 45 (3e alinéa) de la Constitution subordonne à l'accord du Gouvernement la recevabilité des amendements parlementaires, au cours de la lecture, par chaque assemblée, du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Les articles 39 (2e alinéa, in fine) et 47 de la Constitution imposent l'examen prioritaire par l'Assemblée nationale de tout amendement à un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale introduisant une disposition nouvelle (décision n°2006-544 DC du 14 décembre 2006). Cette exigence ne vise que le Gouvernement et ne s'oppose pas à ce qu'un sénateur présente un tel amendement (décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995).

d) Recevabilité au regard des dispositions organiques.

Les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances qui définissent le contenu de celles-ci (voir fiche 1.3.4, lois de finances) ont pour effet de limiter le droit d'amendement du Gouvernement, comme celui des parlementaires, dans la discussion des lois de finances.

Une disposition figurant dans une loi de finances, issue d'un amendement gouvernemental ou parlementaire, qui constitue un “ cavalier budgétaire ” (disposition étrangère aux matières énumérées par la loi organique), peut être déclarée non conforme par le Conseil constitutionnel, même si l'exception d'irrecevabilité n'a pas été soulevée au cours du débat au Parlement (décision n° 76-74 DC du 28 décembre 1976).

Il en est de même des dispositions introduites par amendement dans une loi de financement de la sécurité sociale, qui ne rempliraient pas les conditions fixées par  l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, (voir fiche 1.3.5, lois de financement de la sécurité sociale).

2°) Restrictions tenant à la notion même d'amendement.

Un amendement dont le contenu serait dépourvu de tout lien avec les dispositions du texte en discussion affecterait la régularité de la procédure législative.

a) au cours de la première lecture, seuls peuvent être adoptés les amendements, parlementaires ou gouvernementaux, qui ne sont pas dépourvus de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. Ce lien doit exister avec les dispositions figurant dans le corps du texte. Le titre du projet ou de la proposition de loi ainsi que, le cas échéant, les titres donnés à des sections ou à des chapitres sont sans incidence à cet égard. Le fait qu'un texte se présente comme portant diverses dispositions ne dispense pas de la recherche de ce lien avec l'une ou l'autre des dispositions qui figuraient dans son état initial.

b) à l'issue de la première lecture devant chaque assemblée, que l'urgence ait ou non été déclarée, sont seuls susceptibles d'être adoptés, lors des lectures suivantes (avant ou après commission mixte paritaire) les amendements, parlementaires ou gouvernementaux, remplissant l'une des conditions suivantes :

- être en relation directe avec une disposition du texte restant en discussion ;

- ou être dictés par la nécessité de respecter la Constitution, d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ou de rectifier une erreur matérielle. (voir décisions n° 98-402 DC du 25 juin 1998 et n° 2005-532 DC - 19 janvier 2006 )