L'élaboration d'un projet de loi doit être le fruit d'un travail tant ministériel qu'interministériel, de façon à :

- s'assurer que le projet répond à une nécessité juridique et que le but qu'il poursuit ne peut pas être atteint par d'autres moyens que la modification des dispositions législatives en vigueur ; à cet effet, les discussions qui sont menées doivent avoir pour support, dans une première phase, une étude recensant les différentes possibilités (v. fiche 1.1.1 – questions préalables) ;

- régler les éventuels différends internes au ministère sur tel ou tel aspect du projet ; dans le cas de projets importants concernant plusieurs directions, il est souhaitable qu'un agent soit désigné pour coordonner les travaux du ministère et, le cas échéant, être l'interlocuteur unique des autres ministères et du secrétariat général du Gouvernement ;

- faire ressortir clairement les points d'accord et de désaccord de l'ensemble des ministères intéressés.

Ce travail doit être mené en premier lieu dans la perspective de la réunion de programmation du projet de loi placée sous la présidence du cabinet du Premier ministre et du secrétaire général du Gouvernement et qui a pour objet de vérifier l'opportunité politique et la nécessité juridique du projet et de décider s'il est nécessaire de procéder à une étude d'impact, la forme que celle-ci doit prendre et les conditions dans lesquelles elle doit être réalisée. Il doit évidemment être poursuivi et approfondi si la décision est prise de programmer le projet.

Sauf cas particuliers, les discussions interministérielles doivent être engagées à l'initiative du ministère pilote et donner lieu à des réunions bi ou multilatérales avec les autres ministères avant que ne soient organisées, le cas échéant, des réunions ou comités interministériels. Ceux-ci n'ont en effet vocation qu'à trancher des désaccords, entériner des accords et prendre des décisions sur la base des résultats de ces discussions préalables.

On doit veiller à une association systématique à ces discussions :

- du ministère de la justice, dans l'hypothèse où le projet contient des sanctions pénales ;

- du ministère de l'outre-mer si le projet prévoit des dispositions particulières à l'outre-mer ainsi que dans l'hypothèse où une extension ou adaptation de ce projet doit être envisagée à court ou moyen terme ;

- du ministère chargé du budget si le projet a un impact financier.

Plus généralement doit être associé tout ministère qui peut être intéressé par le projet soit en raison de la matière qu'il traite (par exemple le ministère de la justice pour les projets concernant le droit privé), des catégories de personnes qu'il affecte (par exemple le ministère de l'intérieur pour les collectivités territoriales) ou des textes qu'il modifie (le ministère responsable d'un code pour des modifications de celui-ci).

Ces discussions doivent porter sur le projet de loi mais également sur le contenu des principaux décrets nécessaires à son application qui doivent, dans la mesure du possible, être élaborés simultanément.