Répartition des tâches entre le secrétariat général du Gouvernement et les ministères pour le recueil des signatures et contreseings

C'est au secrétariat général du Gouvernement qu'il appartient de recueillir la signature du Président de la République et du Premier ministre sur les textes que ceux-ci ont compétence pour signer (principalement décrets de promulgation des lois, ordonnances et décrets Voir fiches 3.9.1 - Contreseing des actes signés par le Président de la République et 3.9.2 – Contreseing des actes signés par le Premier ministre) ;

En ce qui concerne les contreseings, le secrétariat général du Gouvernement recueille celui du Premier ministre sur les actes du Président de la République pour lesquels ce contreseing est requis ainsi que les contreseings des ministres sur les décrets de promulgation des lois, les ordonnances, les décrets en conseil des ministres et les décrets pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution.

Dans les autres cas, c'est au ministère responsable du texte qu'il revient de recueillir les signatures (principalement pour les arrêtés interministériels) ainsi que les contreseings (décrets autres que ceux mentionnés ci-dessus)

Procédures de recueil des contreseings par les ministères

•  Règles générales

Il est demandé au ministère qui a l'initiative du texte d'indiquer de façon brève aux ministères qu'il saisit en vue du contreseing d'un texte, soit dans une fiche jointe, soit dans la lettre ou le bordereau de transmission :

- le nom du fonctionnaire compétent de son administration (il doit s'agir du fonctionnaire capable de répondre aux questions que peut poser le projet de texte) et éventuellement celui de son correspondant dans le ministère contresignataire ;

- le cas échéant la mention des réunions interministérielles auxquelles ce texte a pu donner lieu ; dans ce dernier cas, le compte rendu sera joint.

Il est recommandé aux ministères de charger un ou deux agents spécialisés (appartenant de préférence au bureau du cabinet) de suivre directement l'acheminement des projets de texte et de veiller à ce que les signatures soient recueillies dans des délais convenables.

Il est rappelé que ces délais ne doivent pas être allongés par la consultation des services dans les différents ministères contresignataires. 

En effet :

- si le texte a fait l'objet d'un accord interministériel consigné dans un compte-rendu du secrétariat général du Gouvernement, il doit être signé sans modification ;

- si le ministère saisi est le rédacteur initial du projet et que celui-ci n'a pas été modifié, les services le connaissent suffisamment pour ne pas avoir à donner un nouvel avis avant signature ;

- si le ministère saisi est contresignataire d'un décret préparé par un autre ministère à l'élaboration duquel il a été associé, les services ont déjà été consultés.

Dans tous ces cas, un délai qui ne saurait excéder trois jours paraît suffisant pour que les services concernés du ministère soient informés de ce texte et que la signature du ministre puisse être apposée.

Ce n'est que dans l'hypothèse où le ministre auquel on demande un contreseing n'a pas été associé à l'élaboration du texte que la saisine pour avis de ses services se justifie et peut éventuellement conduire à exiger un délai supérieur.

•  Procédures particulières

1°) Contreseing simultané

En vue d'accélérer la signature des textes, les signatures des différents ministres contresignataires peuvent être recueillies non pas successivement sur un exemplaire, mais simultanément sur plusieurs exemplaires.

Cette procédure de “ contreseings simultanés ” est admise si les conditions suivantes sont toutes réunies :

- il s'agit de décrets de caractère réglementaire et non individuel ;

- le nombre des ministres, ministres délégués ou de secrétaires d'État contresignataires est au moins de trois ;

- le projet de décret correspond à une décision prise par le Premier ministre ou résulte d'un accord déjà réalisé entre les différents départements ministériels intéressés.

Cette procédure impose le respect des règles de forme suivantes :

- le ministère qui a l'initiative du texte le fait établir à partir d'une frappe unique, en un nombre d'exemplaires égal au nombre de contreseings à recueillir. Chaque exemplaire comporte sur chacune des pages le timbre de ce ministère et fait apparaître à la page de signature la copie de la signature du ministre ayant l'initiative du texte ;

- lorsque le texte doit être contresigné par un ministre et un ministre délégué ou un secrétaire d'État relevant de son autorité, ces deux contreseings sont recueillis sur le même exemplaire ;

- toute modification de rédaction qui pourrait intervenir en cours de signature implique le retrait de tous les exemplaires en circulation et l'établissement d'un nouveau document ;

- une fois tous les contreseings recueillis, le ministère responsable du texte adresse les différents exemplaires au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit) pour signature du Premier ministre : ces exemplaires sont rassemblés dans un bordereau unique qui porte la mention : “ contreseings simultanés ” et indique le nombre des exemplaires identiques adressés.

2°) Recueil accéléré des contreseings

Afin de mettre fin aux blocages et retards que même la procédure des contreseings simultanés n'est pas parvenue à combattre efficacement, une procédure accélérée de recueil des contreseings a été mise en place pour les décrets réglementaires ayant fait l'objet soit de lettres d'accord ministérielles, soit d'un compte-rendu de réunion interministérielle établi par le secrétariat général du Gouvernement. Le caractère dérogatoire et contraignant de ce dispositif justifie un respect particulièrement rigoureux des formalités et procédures prévues.

·         Champ d'application de la procédure

Cette procédure ne s'applique que pour les contreseings des décrets réglementaires non délibérés en conseil des ministres qui :

- soit ont été approuvés au cours d'une réunion interministérielle et sont annexés au compte rendu de celle-ci ;

- soit ont fait l'objet de lettres d'accord des différents ministères contresignataires.

Si le décret en question nécessite pour sa mise en oeuvre effective que soient pris simultanément des arrêtés d'application, ceux-ci pourront être mis au contreseing conjointement avec le décret principal dans le cadre de la procédure d'urgence, à la condition toutefois qu'ils aient eux aussi fait l'objet d'un accord interministériel.

·         Description de la procédure

a) Transmission du projet aux ministres contresignataires  selon les conditions usuelles de contreseing simultané

Cet envoi est nécessairement fait par l'entremise des bureaux du cabinet des ministères concernés, qui seuls ont une connaissance suffisante des circuits pour pouvoir informer rapidement et sûrement toute personne intéressée sur l'état d'avancement du texte. L'utilisation de circuits parallèles de signature est à proscrire, car elle induit un risque de perte du projet de décret et rend difficile le suivi de la procédure par le ministère pilote sans apporter le plus souvent de gain de temps par rapport au circuit normal.

L'envoi doit impérativement être accompagné de la copie soit des lettres d'accord, soit du compte rendu de la réunion d'arbitrage. Il est assorti d'une lettre de transmission visant la présente circulaire et impartissant au ministre destinataire un délai de quinze jours pour contresigner le texte.

b) En cas de retard, saisine du secrétariat général  du Gouvernement et relance du ou des ministères retardataires

Le ministère pilote :

- adresse en l'état l'ensemble de son dossier au service de la législation et de la qualité du droit du secrétariat général du Gouvernement avec les contreseings dont il dispose et les pièces annexes usuelles. Cette transmission est accompagnée d'un bordereau conforme au modèle figurant ci-après ;

- informe de cet envoi, par une lettre de directeur du cabinet à directeur du cabinet conforme au modèle ci-après, le ou les ministère(s) retardataires et leur impartit un nouveau délai de sept jours. Si des raisons sérieuses s'opposent à la signature du décret en l'état, le ministère retardataire doit les faire connaître sans délai tant au ministère pilote qu'au secrétariat général du Gouvernement afin que la difficulté soit tranchée.

Il est rappelé que cette procédure ne s'appliquant qu'à des décrets ayant fait l'objet de lettres d'accord ou d'un arbitrage à Matignon, la transmission du texte par le cabinet à ses services ne pourra en aucun cas être considérée comme un motif légitime de retard.

c) En cas de retard prolongé, le texte est présenté à la signature  du ou des ministres par le secrétariat général du Gouvernement

Si, dans le délai de sept jours ainsi imparti, le ministère retardataire n'a ni contresigné le texte ni fait état de raison légitime s'opposant à son contreseing, le secrétaire général du Gouvernement pourra recueillir directement, sans autre procédure préalable, lors du premier conseil des ministres utile, la signature de ce ministre.

Les modèles de bordereau d'envoi et de lettre de transmission sont disponibles à partir de la version électronique du présent guide sur le site legifrance .fr.

Saisine du secrétariat général du Gouvernement pour signature éventuelle par le Président de la République ou le Premier ministre et publication

•  Composition du dossier

1°) Numéro NOR 

Tous les textes destinés à être publiés au Journal officiel sont préalablement adressés au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit) et affectés d'un numéro NOR (Voir annexe 1). Il en va de même pour les textes non publiés adressés au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit) aux fins de recueil de la signature du Premier ministre et, le cas échéant, de celle du Président de la République.

2°) Bordereau d'envoi

Les textes sont adressés au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit) sous bordereau récapitulatif des pièces, revêtus des signatures nécessaires, à l'exception de celles, s'il y a lieu, du Président de la République et du Premier ministre. Pour les décrets et les arrêtés soumis à la signature du Premier ministre, le bordereau doit être conforme au document type disponible sur la version électronique du présent guide sur le site legifrance.fr. Les textes doivent être expédiés au secrétariat général du Gouvernement par le chef du bureau du cabinet, et lui seul, à l'attention du service de la législation et de la qualité du droit. Les mentions réclamant une publication urgente doivent toujours être motivées.

Chaque texte, ainsi que, le cas échéant, l'extrait pour publication, porte le timbre du ministère sous la rubrique duquel il doit être publié au Journal officiel. Il est précédé du titre qui doit paraître au Journal officiel.

3°) Règles particulières aux décrets

Il convient d'adresser au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit) :

a) l'original contresigné des ministres et secrétaires d'État intéressés accompagné de trois copies si le texte doit être publié in extenso. Si le texte est publié par extrait, il doit être produit deux exemplaires de l'extrait dont l'insertion au Journal officiel est demandée (une liste des principaux textes à publier par extrait figure en annexe 2) et autant de copies que de ministres contresignataires pour ampliation. Il convient à ce stade d'apporter un soin particulier à la vérification de la concordance entre la version in extenso et l'extrait pour publication.

b) le rapport au Président de la République ou au Premier ministre ; 

c) l'avis du Conseil d'État, pour les décrets en Conseil d'État ;

Si le texte est intégralement conforme à l'avis du Conseil d'État, le rapport de présentation l'indique. Si le décret proposé à la signature comporte une divergence avec l'avis donné par le Conseil d'État, il faut impérativement joindre au dossier le projet initial du Gouvernement et une note expliquant les raisons de cette divergence. Cette note doit  énumérer les points de divergence avec le texte du Conseil d'État , montrer, pour chacun de ces points, que la version retenue est celle du projet du Gouvernement soumis au Conseil d'État (le plus simple est de joindre un tableau comparatif des trois versions : projet initial, avis du Conseil d'état, projet retenu), indiquer les raisons pour lesquelles l'avis du Conseil d'État n'est pas suivi (motifs juridiques, intérêt pratique, réformes envisagées,...) et mentionner la portée de ces divergences et notamment les risques contentieux induits par la version retenue.

A défaut de production de cette note, le texte n'est pas mis à la signature du Premier ministre. Au vu de cette note, il peut être décidé d'organiser, sous la présidence du secrétaire général du Gouvernement et d'un membre du cabinet du Premier ministre une réunion de mise au point du texte (voir fiche 2.4.2, étapes de l'élaboration d'un décret en Conseil d'état).

d) le cas échéant, l'étude d'impact et l'avis des organismes dont la consultation est requise ;

e) les pièces annexes, lorsque de telles pièces sont mentionnées dans le corps du décret (notamment dans les visas)  

Il convient en outre de respecter les règles suivantes :

- les décrets soumis à la signature du Président de la République ou du Premier ministre ne sont pas datés  (ils seront datés par les soins du secrétariat général du Gouvernement) ;

- la signature du Premier ministre et, le cas échéant, du Président de la République se situe au-dessus des mentions   “ Par le Premier ministre ” ou “ Par le Président de la République ”. En conséquence, il faut ménager un espace de 5 centimètres au moins de hauteur pour permettre au Premier ministre et, le cas échéant, au Président de la République d'apposer leur signature.

4°) Règles particulières aux arrêtés, circulaires et décisions

Lorsqu'un arrêté est soumis à la signature du Premier ministre, une note de présentation doit être jointe à l'envoi et, pour les arrêtés soumis à la signature du Premier ministre, autant de copies que de ministres signataires pour ampliation.

Doivent être datés, lors de leur envoi pour publication au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit), les textes suivants :

- tous les arrêtés, à l'exception de ceux signés du Premier ministre qui le seront par les soins du secrétariat général du Gouvernement ;

- les circulaires et instructions non signées du Premier ministre ;

- les décisions.

Il convient de rappeler que la date des arrêtés interministériels ne saurait être antérieure à celle du recueil de la dernière signature. Il appartient au ministère responsable du texte de s'assurer, à cette date, que la situation de chacun des signataires n'a pas connu d'évolution pendant la période, parfois longue, de recueil des contreseings.

ANNEXE 1

NUMERO NOR 

L'attribution du numéro NOR au moyen de l'application S.O.L.O.N.

Le déploiement de l'application S.O.L.O.N., système d'organisation en ligne des opérations normatives, fait de cette application le vecteur de droit commun pour la transmission des textes pour publication au Journal officiel et pour l'attribution des numéros NOR.

Chaque acte est automatiquement pourvu d'un numéro NOR dès son initiation dans l'application. Le choix, par l'utilisateur, du type d'acte, puis la mention du ministère et de la direction à l'origine de l'acte déclenche automatiquement l'attribution d'un numéro NOR qui s'inscrit dans la fiche d'attribut de l'acte. Tout au long de son futur parcours, l'acte peut être identifié au moyen de ce numéro.

 

La structure du numéro NOR

Le NOR est composé de douze caractères alphanumériques :

- un code à trois lettres identifiant le ministère ou l'autorité administrative se trouvant à l'origine du texte. Ce code est fourni par une table de codification interministérielle dont la mise à jour est assurée par le secrétariat général du Gouvernement ;

- une lettre identifiant la direction ou le service à l'origine du texte. Chaque ministère établit et tient à jour la liste codée de ces directions ou services. Il communique cette liste au secrétariat général du Gouvernement. Toutes les lettres de l'alphabet sont à sa disposition, à l'exclusion de la lettre X, qui est réservée au secrétariat général du Gouvernement ;

- deux chiffres pour identifier l'année de la mise à la signature du texte ;

- cinq chiffres identifiant un numéro d'ordre. Le numéro est réinitialisé en début d'année. Il est cadré à gauche par des zéros si nécessaire ;

- une lettre pour identifier la nature du texte (D : Décret, A : Arrêté, …).

Lorsqu'un texte est publié à la fois au Journal officiel et dans un Bulletin officiel, le NOR qui lui est attribué est celui qui figure au Journal officiel, lois et décrets.

Annexe 2

PRINCIPALES PUBLICATIONS PAR EXTRAIT 

Mesures nominatives.

Approbation de budgets et de comptes financiers.

Concours : autorisation d'ouverture, nombre de postes, répartition des postes, date des épreuves.

Elections (fixation des dates).

Régies d'avances et de recettes : nomination, modification des montants de l'avance, suppression.

Approbation de la convention constitutive d'un groupement d'intérêt public.

Approbation ou modification de statuts d'organismes divers.

Nombre de candidats à admettre dans une école.

Arrêtés autorisant une prise de participation dans le capital d'une société.

Classement de centres de réception radioélectrique, d'établissements d'hospitalisation publics.

Affectation d'immeubles, de terrains.

Classement et déclassement de sections de routes.

Prorogation de mandat.

Arrêtés d'approbation de modèles de formulaires agréés par le CERFA.

Modification aux circonscriptions administratives territoriales (création de communes).

Délimitation de zones de préemption.

Déclaration d'utilité publique des ouvrages d'énergie électrique, des travaux à exécuter pour la construction d'une canalisation de transport de gaz.

Homologation de matériels de chantier (limitation du niveau sonore).

Servitudes aéronautiques et radioélectriques.

Homologation ou retrait de labels agricoles.