Essentiellement fondée sur une consolidation et une meilleure organisation des normes existantes, la codification tend à faciliter la connaissance et la communication des règles de droit. Le Conseil constitutionnel a rappelé en 1999 que la codification du droit répondait à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.

 

La codification permet de:

 

- créer un document unique dans une matière du droit, le code, composé d'une partie législative et d'une ou plusieurs parties réglementaires ;

 

- rassembler des normes dispersées, législatives ou réglementaires, qu'elle coordonne pour les rendre cohérentes et accessibles à travers un plan logique ;

 

- clarifier le droit et l'actualiser en abrogeant les textes obsolètes, incompatibles ou contraires à la Constitution, aux engagements communautaires ou internationaux ;

 

- mettre en évidence les lacunes du système juridique et préparer les réformes nécessaires.

 

En principe, un code organise et présente les textes dans leur rédaction en vigueur au moment où il intervient. Ce principe de codification à droit constant connaît toutefois des exceptions.

 

Jusqu'en 1993, le Parlement est intervenu pour donner force de loi à des codes établis par voie réglementaire puis pour adopter la partie législative de certains codes. Afin d'accélérer le processus de codification, il est désormais recouru aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution. La loi habilitant le Gouvernement à codifier par voie d'ordonnances fixe le délai dans lequel le Gouvernement devra publier la partie législative du code.

 

Organisation de la codification

 

 ■ Commission supérieure de codification

 

Le décret n° 89-647 du 12 septembre 1989 relatif à la composition et au fonctionnement de la commission supérieure de codification a fixé les objectifs, la composition et les règles de fonctionnement de la commission supérieure de codification. Ultérieurement, la circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires a précisé les modalités et les méthodes de rédaction et de préparation des codes.

 

La Commission supérieure de codification est placée sous la présidence du Premier ministre ; le vice-président a la responsabilité de la bonne exécution du programme et en assure la gestion. Il est assisté d'un rapporteur général et de deux rapporteurs généraux adjoints. Ces derniers représentent la commission aux réunions interministérielles d'arbitrage ; ils suivent plus particulièrement les travaux des rapporteurs particuliers. Le secrétaire général est chargé de l'administration de la commission et des relations avec le secrétariat général du Gouvernement.

 

Les rapporteurs particuliers auprès de la commission sont affectés à un ou plusieurs codes et suivent leur élaboration depuis la décision de lancement du code jusqu'à sa publication au Journal officiel.

 

La commission se réunit en séance plénière pour examiner et adopter les projets présentés par les services de l'Etat au cours de leur élaboration à chaque étape décisive (projet de plan, réalisation d'une partie etc.). Les administrations doivent y être représentées par le directeur d'administration centrale compétent ou par toute personne qualifiée pour engager son administration. Ces réunions ont aussi pour effet d'harmoniser les méthodes et les règles de codification d'un code à l'autre.

 

La programmation générale des travaux de codification est assurée par la Commission supérieure de codification à partir des propositions faites par les ministères.

 

■  Procédure

 

Après une réunion interministérielle de lancement, qui a pour objet de fixer de manière aussi précise que possible les principes généraux d'organisation et le périmètre du futur code, une mission de codification est constituée par le ministère chargé de la réalisation du code, dont les moyens humains et matériels doivent être proportionnés à l'ampleur, aux difficultés et au calendrier prévisibles du projet. Un plan détaillé est soumis à la  commission supérieure de codification lors d'une réunion plénière avant que le code lui-même ne soit élaboré, puis examiné par la commission supérieure.

 

Le classement des textes législatifs et réglementaires dans un plan unique est l'occasion de vérifier la qualité et la nature de ces dispositions et d'opérer les reclassements nécessaires.  L'article 3 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations assigne en effet comme objectif à la codification à droit constant d' « assurer le respect de la hiérarchie des normes ». Il importe à ce titre de vérifier notamment, au regard des règles des articles 34 et 37 de la Constitution telles qu'éclairées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel (voir fiche 1.3.2.) si des dispositions législatives ne sont pas, en réalité, de nature réglementaire et si des dispositions de forme réglementaire ne relèvent pas du domaine réservé du législateur.

 

Jusqu'en 1989, la codification par voie réglementaire imposait de procéder au déclassement par le biais du second alinéa de l'article 37 de la Constitution, qui exige une décision du Conseil constitutionnel pour les textes postérieurs à la Constitution de 1958. Depuis que les parties législatives des codes sont adoptées soit par loi, soit par ordonnance, il est possible de confier aux lois ou aux ordonnances le soin d'abroger elles-mêmes les textes à déclasser avec effet à la publication réglementaire du code, ce qui permet de les reprendre directement dans celle-ci. Il est donc particulièrement utile que les parties législative et réglementaire soient élaborées en même temps ou à échéance très rapprochée.

 

Les opérations procédurales de codification et de mise à jour des codes bénéficient désormais de l'aide de l'informatique qui a permis d'en normaliser les méthodes. Un grand nombre de codes réalisés ces dernières années (code de justice administrative, code de la santé publique, code de l'action sociale et des familles, etc…) ont pu utiliser le logiciel Magicode, initialement mis au point par la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur, et enrichi par d'autres services.

 

L'utilisation de l'outil informatique aide à la confection de documents préparatoires soumis à la Commission de codification, ainsi que les annexes aux projets d'ordonnance ou de décret dans lesquelles figure le projet de code et des tableaux de concordance. La partie réglementaire du travail de codification appelle généralement la confection de deux projets distincts, l'un étant un décret en Conseil d'Etat et l'autre, généralement plus court, un décret en Conseil d'Etat et en Conseil des ministres établi pour codifier les textes réglementaires pris en Conseil des ministres. Chacun de ces deux décrets est accompagné de sa propre annexe.

 

 

Méthodes de codification

 

- La sélection et l'organisation des dispositions regroupées dans un code doivent reposer sur des choix cohérents et aboutir à un instrument à la fois utile et maniable. Sont donc à éviter les codes rassemblant des dispositions qui n'ont pas véritablement de liens entre elles, ceux dont l'intitulé serait trompeur au regard de leur contenu, ainsi que ceux dont le volume serait excessif ou au contraire trop limité. Une fois le code réalisé, le périmètre et l'économie générale qui ont été initialement retenus doivent être respectés dans l'intérêt même des praticiens et pour ne pas encourir des reproches justifiés, la codification ne doit pas conduire à un bouleversement permanent de la classification du droit et donc des codes. Aussi est-il nécessaire de ne procéder qu'avec circonspection à la modification des périmètres respectifs de codes existants, sauf lorsque les déplacements envisagés auront été antérieurement prévus. De même, il est déconseillé de renuméroter des articles pour en insérer d'autres.

 

- Le plan du code traduit une organisation du droit adaptée au projet et à l'usager, mettant en valeur les lignes de force de la matière en cause. Sont généralement regroupées en début de code les grands principes généraux qui inspirent la législation en cause, les règles relatives à l'organisation et aux institutions. En pratique, on s'efforcera d'aller du général au particulier pour faciliter ultérieurement la gestion des exceptions et des dispositions particulières.

 

- La division habituelle est en livres, titres et chapitres, au maximum neuf en raison de la numérotation décimale. Cette organisation commande la numérotation des articles : un article figurant dans le chapitre III du titre II du livre Ier est nécessairement un article commençant par L.123 (ou R. ou D.), suivi d'un tiret et d'une numérotation séquentielle.

 

Certains codes particulièrement volumineux, tels que le code général des collectivités territoriales, comportent une division initiale en parties. Cette solution peut être utile car elle offre ultérieurement une plus grande souplesse de structure et facilite la maintenance du code ; de surcroît, elle permet de répondre aux développements parfois plus volumineux de la partie réglementaire. Certains codes, comme le code de l'éducation, ont utilisé la division en parties sans que celle-ci ait un impact sur la numérotation. Elle présente toutefois l'inconvénient de conduire à des numérotations difficilement mémorisables. Les subdivisions, tels les sections, sous-sections et paragraphes suivent les règles habituelles de l'écriture des textes législatifs. Ces subdivisions n'ont pas d'impact sur la numérotation des articles mais facilitent la consultation et l'intelligibilité du texte.

 

Les intitulés des parties, livres ou chapitres n'ont pas de portée juridique, mais ils peuvent être utilisés pour interpréter une disposition selon sa place dans un code. Aussi la formulation des intitulés est-elle importante pour que le contenu d'une division corresponde à son intitulé ou qu'à l'inverse l'inclusion d'une disposition étrangère n'en modifie pas la portée. 

 

Le parallélisme entre les parties législative et réglementaire(s) est la règle et le plan, dans toutes ses divisions et subdivisions, doit se construire en partant des dispositions législatives de manière à ce qu'une numérotation homogène entre les parties législative et réglementaire soit conservée. Néanmoins l'homothétie peut ne pas être parfaite ; aussi en l'absence de dispositions législatives, la partie réglementaire correspondante indiquera « le présent chapitre ne comprend pas de dispositions législatives » (et vice versa).

 

- La désignation des articles permet de déterminer le niveau du texte dont ils sont issus.

 

Pour la partie législative, les codes distinguent les articles de lois ordinaires (L.) par opposition aux articles de lois organiques (LO.).

 

Le cas échéant, les articles de lois de finances ou de financement de la sécurité sociale sont codifiés en « L ». Mais les dispositions relevant du domaine exclusif des lois de finances, dès lors qu'elles sont soumises par la Constitution et par la loi organique à des règles particulières de discussion et d'adoption, ne sont pas susceptibles d'être codifiées directement. Elles peuvent apparaître dans les codes sous la forme suivante :

 

« Art. X. – Ainsi qu'il est  dit à l'article y de la loi de finances pour ..(n°… du…) ».

 

Exemple :

 

Ordonnance n° 2007-137 du 1er février 2007 relative aux offices publics de l'habitat

 

Article 1^er :

 

Le chapitre Ier du titre II du livre IV du code de la construction et de l'habitation est remplacé par les dispositions suivantes :

 

(…)

 

Art. L. 421-20. - Ainsi qu'il est dit au IV de l'article 116 de la loi de finances pour 2003 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) et à l'article 126 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004, les offices publics de l'habitat soumis en matière financière et comptable aux règles de la comptabilité publique déposent leurs fonds auprès de l'Etat, de la Caisse des dépôts et consignations ou de la Banque de France.,

 

Pour la partie réglementaire, la codification distingue les décrets simples, les décrets en Conseil d'État et les décrets en conseil des ministres :

 

- décret en Conseil d'État : R, ou R* s'il est pris en conseil des ministres.

 

- décret simple : D, ou D* s'il est pris en conseil des ministres ;

 

Dans la présentation du code, l'usage actuel est que les articles « LO. » et « L » pour la partie législative, et les articles « R* », « R », « D* » et « D » pour la partie réglementaire ne sont pas regroupés mais suivent une numérotation continue (voir par exemple le code de la santé publique).

 

Il doit être signalé que certains codes réalisés avant la mise en place de la commission supérieure de codification retiennent des règles différentes, par exemple une mention R** pour les décrets en Conseil d'Etat délibérés en conseil des ministres. Toute modification substantielle de ces codes doit être  l'occasion de mettre en œuvre les règles contemporaines d'identification du niveau de l'article et, dans toute la mesure du possible, de procéder à une mise à jour générale du code à cet égard.

 

 

- Ne sont codifiés ni les textes constitutionnels, ni les textes internationaux et communautaires (qui font parfois l'objet d'une codification au niveau communautaire).

 

Il peut s'avérer nécessaire dans le souci d'une bonne information de l'usager de procéder à la codification des arrêtés ministériels ou interministériels, identifiées sous des articles en « A ».

 

Cette partie peut alors être jointe au code selon la matière. Le projet n'est pas soumis à la commission supérieure de codification La codification des arrêtés relève de la compétence du ministre et s'opère par arrêté ministériel ou interministériel.

 

- Le codificateur est souvent conduit à procéder à des renvois soit au sein d'un même code, soit entre des codes différents, soit à des lois non codifiées soit à des textes internationaux, traités ou conventions.

 

La technique dite du code pilote et du code suiveur a été appliquée jusqu'à une période récente lorsqu'il apparaissait nécessaire de reproduire le même texte dans deux codes. Le code suiveur reproduit la disposition du code pilote en la faisant précéder d'une mention ainsi rédigée : «  Les règles relatives à…sont fixées par les articles L… du code …ci après reproduits ». Suivait le texte du code pilote en caractères italiques. La modification de l'article « suiveur » n'était pas nécessaire en cas de modification de l'article « pilote », dès lors que le texte de codification d'origine avait prévu cet ajustement automatique.

 

Dans la pratique, l'utilisation de ce dispositif  s'est toutefois avérée lourde, difficile à maîtriser et à tenir à jour et donc source d'erreurs. Par conséquent, sauf cas exceptionnels ou tout à fait particuliers, il convient d'éviter le recours à cette technique. Il n'est guère justifié de la mettre en œuvre que pour la codification d'une matière de nature irréductiblement mixte ou pour faire un lien avec des dispositions du code pénal contenant des incriminations et sanctions particulières.

 

Il est de loin préférable, en règle générale, de veiller à une juste répartition des textes entre les codes et, au besoin, de recourir à la technique plus simple du renvoi sans citation à un titre, à un chapitre ou à des articles d'un autre code.

 

Exemple :

 

Article L.322-9 du code du sport, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n°2006-596 du 23 mai 2006 :

 

« Les règles d'hygiène et de sécurité relatives à l'installation, l'aménagement et l'exploitation des baignades et piscines sont définies aux articles L. 1332-1 à L. 1332-4 et L. 1337-1 du code de la santé publique.

 

- Le droit local d'Alsace-Moselle  nécessite une attention particulière en raison des domaines où ce droit s'applique. En outre, certains textes locaux issus de la période allemande n'ont jamais fait l'objet d'une traduction publiée officiellement (voir fiche 3.7.1, application et applicabilité des textes en Alsace-Moselle).

 

- Les départements et collectivités d'outre mer connaissent des régimes législatifs particuliers qui ont des effets sur le contenu, les méthodes et le calendrier de la codification. La commission adjointe à la commission supérieure de codification ayant été supprimée en 1997, ses attributions sont désormais exercées par la commission supérieure de codification qui peut nommer, outre le rapporteur principal du projet de code, un rapporteur pour la partie outre-mer. Ce dernier coordonne les travaux du ministère en charge du code et ceux du ministère chargé de l'outre-mer. Il doit donc être associé aux travaux de codification dès le lancement du projet.

 

 

Vie et maintenance des codes

 

La cohérence, la structure, voire le périmètre d'un code peuvent être rapidement mis en péril si les auteurs de ces modifications méconnaissent les règles techniques de la codification, par exemple en donnant à un nouveau chapitre dans le code une numérotation non orthodoxe, ce qui introduit un désordre dans la numérotation des articles.

 

Lorsque la matière initialement codifiée s'enrichit, il est préférable d'essayer d'ajouter un nouveau chapitre à la fin du titre ou de créer une section nouvelle dans un chapitre existant, tout en respectant la structure du plan et la cohérence logique du chapitre. Cette méthode évite la dénumérotation des chapitres suivants et, par suite, celle de dizaines d'articles. De même, lorsque l'on introduit un article au sein d'un long chapitre, il est expédient de « surnuméroter », c'est-à-dire d'insérer par exemple un article R. 4412-3-1 entre l'article R. 4412-3 et l'article R. 4412-4 plutôt que de modifier la numérotation des nombreux articles qui suivent.

 

La pratique dite de la dénumérotation, qui consiste à changer le numéro d'un article pour lui en attribuer un autre parce que l'on a inséré plus haut des dispositions nouvelles, est en effet à bannir autant que possible car elle déstabilise les usagers et présente un certain danger en raison des références qui peuvent être faites dans d'autres textes à certains articles du code.

 

Le souci d'éviter la déstabilisation de l'usager des codes doit conduire aussi à ne pas chercher systématiquement à combler le vide laissé par l'abrogation d'articles en renumérotant les suivants. C'est une question de mesure et le perfectionnisme qui conduirait à multiplier les numérotations « glissantes » serait une gêne considérable pour le lecteur.

 

Certaines souplesses s'offrent au demeurant au codificateur dans le cadre du plan initial de chaque code. Ainsi, s'il convient de respecter en partie réglementaire le plan de la partie législative du code :

 

- il est possible, dans un souci de lisibilité, d'étoffer à ce niveau le plan retenu en partie législative par l'introduction de subdivisions supplémentaires de rang inférieur aux livres, titres et chapitres, sachant que ces subdivisions (sections, sous-sections, paragraphes) sont sans perturbation pour la numérotation des articles ;

 

                - lorsqu'il s'avère hors de portée ou simplement malcommode de s'en tenir au plan de la partie législative, il est possible d'adopter en partie réglementaire des subdivisions différentes de celles retenues au niveau législatif, mais seulement pour celles de rang inférieur au chapitre (sections, sous-sections, paragraphes).

 

En toute hypothèse, la maintenance des codes implique une veille permanente qui incombe généralement à la mission de codification du ministère. Cette dernière doit notamment veiller à l'actualisation des jeux de renvois organisés entre les textes.

 

Une attention particulière doit être portée aux parties outre-mer des codes, qui rendent applicables aux collectivités d'outre-mer les dispositions des autres parties du code, sachant notamment qu'un texte modifiant un texte lui-même applicable à une collectivité d'outre-mer n'est directement applicable à cette collectivité que s'il contient des dispositions expresses le prévoyant (CE, Ass., 9 septembre 1990, élections municipales de Lifou).

 

De manière générale, il est de bonne méthode de consulter la mission de codification du ministère pour tout projet de texte susceptible d'affecter des dispositions codifiées.