Comme les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale ont, outre leur caractère annuel, ceci de particulier que la Constitution et la loi organique fixent des règles relatives à leur présentation et à leur contenu et définissent une procédure de discussion et d'adoption qui se distingue de celle applicable aux lois ordinaires (voir fiche 2.2.8., étapes de l'élaboration d'une loi - particularités).

Dispositions applicables

Elles sont fixées par les articles 34, 39, 47-1 de la Constitution, issus de la loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996, et par les articles L.O 111-3 à L.O. 111-10-2 du code de la sécurité sociale (CSS), issus de la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 et profondément modifiés par la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005.

Aux termes de l'article 34 de la Constitution : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs et ses dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de rappeler qu'il s'en déduit que seule une loi organique peut traiter des règles de présentation des LFSS, notamment pour fixer la liste et le contenu des rapports qui doivent être annexés au projet de LFSS (n° 98-404-DC du 18 décembre 1998 ; n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002).

L'article L.O. 111-3 énumère les dispositions qui doivent ou peuvent figurer dans une LFSS et l'article L.O. 111-4 dresse la liste des documents devant être annexés au projet de LFSS de l'année. Les autres dispositions organiques sont relatives à la préparation des projets, à leur examen par le Parlement et aux procédures d'information et de contrôle sur le financement de la Sécurité sociale.

Aux termes du I de l'article L.O 111-3 du CSS, le périmètre institutionnel des LFSS est composé des régimes obligatoires de base, des organismes concourant à leur financement, ou à l'amortissement de leur dette (Caisse d'amortissement de la dette sociale), ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites) et des organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. C'est au regard de ce périmètre et de l'objet des dispositions que doit être appréciée la possibilité ou l'obligation d'insérer une mesure dans une LFSS.

 

Le contenu des lois de financement de la sécurité sociale

 ■ Dispositions obligatoires

La loi de financement de l'année comprend quatre parties relatives respectivement au dernier exercice clos, à l'année en cours, aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir et aux dépenses pour l'année à venir. Les dispositions correspondantes, définies par les A, B, C et D du I de l'article L.O. 111-3 relèvent du domaine obligatoire et exclusif de la LFSS. Ce sont principalement des dispositions financières : équilibre par branche des régimes, prévisions de recettes, objectifs de dépenses dont l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), objectif d'amortissement de la dette, compensation des exonérations ou réductions de recettes, etc..

Les lois de financement rectificatives ne comportent que deux parties : recettes et dépenses de l'année en cours (II de l'article L.O. 111-3).

 ■ Dispositions facultatives

Les LFSS comportent également un domaine facultatif, qui est soit exclusif, soit partagé avec les autres lois.

1° Domaine facultatif et exclusif

Seule une LFSS peut :

- modifier des dispositions relevant du domaine obligatoire de la LFSS de l'année (II de l'article L.O. 111-3) ;

- affecter une recette exclusive des régimes de sécurité sociale ou assimilés à toute autre personne morale ; la même règle s'applique à l'affectation à une personne tierce de ressources établies à titre non exclusif au profit de ces mêmes régimes et organismes, mais sous réserve en ce cas du monopole donné à la loi de finances par l'article 36 de la LOLF en ce qui concerne l'affectation totale ou partielle à une autre personne morale de ressources établies au profit de l'Etat (III de l'article L.O. 111-3) ;

- créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées ou comporter des mesures de réduction ou d'exonération non compensées de contributions (c'est-à-dire en fait de prélèvements fiscaux) affectées aux organismes de sécurité sociale (IV de l'article L.O. 111-3)

2° Domaine facultatif et partagé

Les lois de financement ne pouvaient comporter, selon la rédaction de l'article L.O. 111-3 du CSS antérieure à la loi organique du 2 août 2005 « que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ». Le champ des dispositions pouvant être insérées dans une LFSS a été précisé et sensiblement étendu par cette loi. C'est l'objet, dans la nouvelle rédaction, du V de l'article  L.O. 111-3. Il en résulte, en substance :

- que l'effet financier d'une mesure touchant aux recettes ou aux dépenses pourra s'apprécier sur plusieurs années (2° et 5° du B et 2° du C de ce V) ;

- que toute disposition relative aux modalités de financement de la sécurité sociale pourra figurer en LFSS (3°, 4° et 5° du B, ainsi que le 3° du C) ;

- que pourront désormais figurer incontestablement en loi de financement les règles relatives à l'organisation et à la gestion des régimes, dès lors qu'elles intéressent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.

L'annexe jointe dresse la liste des dispositions ayant ou n'ayant pas été regardées, sous l'empire des dispositions antérieures à la loi organique du 2 août 2005 (donc jusqu'à la LFSS pour 2005) et depuis lors, comme entrant dans le champ d'une LFSS en application de l'article L. O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Sont et resteront des « cavaliers sociaux » les dispositions dont l'effet financier sur les recettes ou les dépenses est « trop indirect », selon les termes employés par le Conseil constitutionnel (voir par exemple n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005, LFSS pour 2006).

Alors même que des dispositions rempliraient les conditions posées par cet article, le Conseil d'Etat se réserve la possibilité de les disjoindre lorsqu'elles mettent en œuvre une réforme de fond et de grande ampleur, le projet de loi de financement de la sécurité sociale n'étant pas, en raison des contraintes de temps et de procédure dans lesquelles est enfermé son examen par le Parlement, adapté à la mise en œuvre de telles réformes (Rapport annuel public 2004, p. 105).

On doit enfin signaler que n'a pas été censurée par le Conseil constitutionnel une disposition modifiant la définition des ressources des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie prises en compte pour le calcul de cette allocation, au motif que cette disposition, qui n'affecte pas directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et qui en principe, n'aurait pas sa place dans la loi déférée, a cependant pour effet de supprimer dans la législation en vigueur une erreur matérielle conduisant à une disparité de traitement, contraire au principe d'égalité (n°2001-453 DC du 18 décembre 2001, LFSS 2002, considérant 76). Plus généralement, le Conseil constitutionnel a jugé, dans la même décision, s'agissant d'amendements au PLFSS, que ceux-ci pouvaient être justifiés par la nécessité de respecter la Constitution ou d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ou de corriger une erreur matérielle (LFSS 2002, article 18 ).

 

Articulation entre la LFSS et d'autres lois contenant des dispositions ayant une incidence sur les finances de la Sécurité sociale

Les questions relatives aux relations entre loi de finances et lois de financement de la sécurité sociale sont abordées par la fiche 1-3-4 (IV in fine).

On précisera en outre que, transposant sa jurisprudence relative aux lois de finances (voir fiche 1-3-4) de façon à éviter que les dispositions constitutionnelles et organiques relatives aux LFSS ne paralysent l'initiative législative en matière sociale, le Conseil constitutionnel a estimé que ces dispositions ne font pas obstacle à l'adoption en cours d'année de mesures législatives (ou réglementaires) affectant les finances sociales à condition que leur incidence sur les équilibres ait été prise en compte par une LFSS ou puisse encore l'être avant la fin de l'exercice qu'elles affectent (voir notamment n° 97-388 DC du 20 mars 1997, loi créant les plans d'épargne retraite ; n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000, LFR pour 2000). Cette prise en compte pourra notamment se faire dans la partie consacrée à l'année en cours que doit désormais comporter la LFSS annuelle (voir supra).





 

ANNEXE

Dispositions pouvant ou non relever d'une loi de financement

de la sécurité sociale

Nota : La loi organique du 2 août 2005 a sensiblement élargi le champ des dispositions pouvant figurer dans une LFSS. Les développements ci-après ne concernent que les décisions intervenues postérieurement à son entrée en vigueur.

  

1. Périmètre « organique » des lois de financement de la sécurité sociale :

Ont été regardées comme étrangères au champ des lois de financement de la sécurité sociale des dispositions prévoyant que les caisses d'assurance maladie, lorsqu'elles mettent en oeuvre certaines procédures de contrôle ou de recouvrement de l'indu, doivent en informer les organismes d'assurance maladie complémentaire, ces derniers ne relevant pas des régimes obligatoires de base ou des organismes assimilés (Décision - 15 décembre 2005- Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006)

2. Dispositions relatives à l'année en cours (A. du V de l'article LO 111-3 précité)

Une disposition visant à faciliter l'entrée en vigueur de conventions entre les professions médicales et les caisses de sécurité sociale, dont l'objet est d'amener les professionnels à respecter des critères d'utilité et de qualité de soins ainsi que de modération des coûts, présente un effet sur les dépenses de l'année des régimes obligatoires de base (n°2006-544 DC n°27).;

3. Dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir (B du V de l'article LO 111-3 précité)

Présente un caractère trop indirect sur les recettes des régimes obligatoires de base pour pouvoir figurer dans une LFSS une mesure de renforcement de la lutte contre le travail illégal (Décision n° 2005-528 DC - 15 décembre 2005- Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006) .

4. Dispositions concernant les dépenses pour l'année à venir (C du V de l'article LO 111-3 précité) :

Ne présentent pas un effet suffisamment direct sur les dépenses des régimes obligatoires de base (1° et 2° du C) : des dispositions relatives aux conciliateurs exerçant dans les caisses locales d'assurance maladie, aux compétences de la Haute Autorité de santé en matière de certification des logiciels d'aide à la prescription médicale, aux recherches biomédicales pratiquées à partir des soins courants ou les statuts généraux des fonctions publiques de l'Etat, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière en vue d'augmenter, dans certains cas, la durée du congé de maternité avec traitement (Décision n° 2005-528 DC - 15 décembre 2005- Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006) 

Ne présente pas un caractère permanent, au sens du 2° du C, une disposition prévoyant, pour trois exercices budgétaires seulement, au-delà de l'année à venir, la majoration de la dotation de l'Etat au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (décision n°2006-544 DC)

Ne procède pas de l'amélioration de l'information et du contrôle du Parlement sur l'application des LFSS, au sens du 4° du C, l'obligation pour le Gouvernement de lui remettre un rapport sur « les différents instruments fiscaux  permettant de diminuer le prix relatif des fruits et des légumes et sur leur efficacité comparée " ou sur « l'influence des laits maternels de substitution dans le développement de l'obésité infantile ». (Décision n° 2005-528 DC - 15 décembre 2005- Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006)

De façon plus générale, ne répondent pas aux critères permettant de les ranger parmi les « dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir »  de la loi de financement de la sécurité sociale » les mesures suivantes : 

- La modification des règles de cumuls d'emplois applicables aux directeurs de laboratoires d'analyses de biologie médicale (décision n°2006-544 DC du 14 décembre 2006, LFSS pour 2007)

- Le report de la mise en place des nouvelles chambres disciplinaires de l'ordre des pharmaciens (n°2006-544 DC)

- La faculté de prévoir des modalités particulières d'information des laboratoires pharmaceutiques par la voie des stipulations d'un accord cadre avec la profession (n°2006-544 DC)

- La création d'un établissement public national en vue d'assurer la gestion et, le cas échéant, la rémunération des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et des praticiens hospitaliers (n°2006-544 DC) ;

- Le transfert d'une compétence des sections des assurances sociales aux chambres disciplinaires de l'ordre national des médecins (n°2006-544 DC) ;

- La reconnaissance aux assurés sociaux d'un droit d'accès aux données afférentes aux procédures de remboursement les concernant (n°2006-544 DC)

- Le rétablissement du droit, pour les établissements publics sociaux et médicosociaux,  d'agir directement contre les obligés alimentaires de leurs pensionnaires (n°2006-544 DC),

- L'introduction d'une faculté, pour un bénéficiaire de la prestation de compensation du handicap, d'en obtenir le versement trimestriel en début de période, sous réserve de l'accord du président du conseil général (n°2006-544 DC)

 - Le transfert de la juridiction administrative aux tribunaux des affaires de sécurité sociale du contentieux des pénalités financières pour manquement à certaines règles du code de la sécurité sociale (n°2006-544 DC)

- L'interdiction de créer à l'avenir, au sein de certaines caisses d'assurance vieillesse, de nouveaux régimes de retraite complémentaires facultatifs (n°2006-544 DC)

- Le principe de la compensation par l'Etat de la prise en charge, par la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, des pensions versées, au titre des services accomplis sous le statut de la fonction publique de l'Etat, aux fonctionnaires demandant leur intégration dans la fonction publique territoriale (n°2006-544 DC).