|
Il
appartient au rédacteur d'un projet de loi ou d'un projet de
décret de veiller scrupuleusement au respect du partage
entre la loi et le règlement.
En
effet, une disposition législative renvoyant au pouvoir
réglementaire le soin de fixer des règles qui auraient dû
être fixées par la loi est contraire à la Constitution (décision
n°84-173 DC
du 26 juillet 1984). Elle pourra donc être censurée par le
Conseil constitutionnel pour « incompétence négative ».
Si, en
sens inverse, une loi contenant des dispositions de nature
réglementaire n'est pas inconstitutionnelle (décision
n°82-143 DC
du 30 juillet 1982), il importe d'éviter un tel empiètement.
En effet, les dispositions en cause ne pourront être
modifiées ou abrogées que par une nouvelle loi, sauf si le
Conseil constitutionnel, saisi de la loi initiale après son
adoption, les a qualifiées de réglementaires (voir
décision n° 2005-512 DC
du 21 avril 2005) ou que, ultérieurement, il a fait droit à
une demande de déclassement en application du second alinéa
de
l'article 37
de la Constitution.
.
Enfin,
le Conseil d'Etat annule pour incompétence les dispositions
réglementaires intervenues dans le domaine de la loi (CE,
Ass., 9 juillet 1971,
Conseil national de l'ordre des pharmaciens), à moins
qu'elles n'aient été prises sur le fondement d'une
habilitation législative précise, dont il se refuse à
contrôler la constitutionnalité.
Principes généraux de répartition
Article 34 de la Constitution
Il est
essentiellement défini par les dispositions de
l'article 34 de la
Constitution. Cet article prévoit que la loi :
- fixe les
règles concernant : les droits civiques et les garanties
fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des
libertés publiques ; les sujétions imposées par la Défense
nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ;
la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les
régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ; la
détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui
leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ;
la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut
des magistrats ; l'assiette, le taux et les modalités de
recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime
d'émission de la monnaie ; le régime électoral des
assemblées parlementaires et des assemblées locales ; le
création de catégories d'établissements publics ; les
garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils
et militaires de l'Etat ; les nationalisations d'entreprises
et les transferts de propriété d'entreprises du secteur
public au secteur privé ;
- et
détermine les principes fondamentaux : de l'organisation
générale de la Défense nationale ; de la libre
administration des collectivités territoriales, de leurs
compétences et de leurs ressources ; de l'enseignement ; du
régime de la propriété, des droits réels et des obligations
civiles et commerciales ; du droit du travail, du droit
syndical et de la sécurité sociale et la préservation de
l'environnement
La
distinction entre les matières dont la loi « détermine les
principes fondamentaux » et celles dont elle « fixe les
règles » n'a qu'une portée limitée. En principe, en effet,
seuls les éléments déterminants d'une règle doivent figurer
dans la loi (décision
n°59-1 L du
27 novembre 1959).
Autres dispositions constitutionnelles
pouvant fonder la compétence du législateur
La
compétence du législateur se fonde également sur d'autres
dispositions de valeur constitutionnelle, notamment :
- la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (articles
7 à 11) et le
Préambule de la Constitution de 1946 (article
7) ;
- l'article
3 de la
Constitution qui dispose que les conditions d'exercice du
droit électoral sont déterminées par la loi ;
- l'article
53 qui énumère les
traités ou accords internationaux ne pouvant être ratifiés
ou approuvés qu'en vertu d'une loi ;
- ou
encore les
articles 72 à 74-1
qui prévoient que la loi organique ou la loi ordinaire
fixent certains principes relatifs à l'organisation ou au
fonctionnement des collectivités territoriales.
Loi organique précisant le contenu d'une
loi
La
Constitution renvoie parfois à une loi organique le
soin de préciser le contenu d'une loi. Les lois organiques
sont donc également source de la compétence législative.
C'est le cas, par exemple, de la
loi organique du 22 juillet 1996
relative aux lois de financement de la sécurité sociale ou
de la
loi organique du 1er août 2001
relative aux lois de finances (voir
fiches 1.3.4., les lois de finances
et
1.3.5., les lois de financement de la
sécurité sociale).
Dérogation à un principe général du
droit
On notera
enfin que seule une loi peut déroger à un principe général
du droit (décision
n°69-55 L du 26
juin 1969), ce qui a pour conséquence d'étendre le domaine
d'intervention du législateur au-delà de ce que prévoient
expressément la Constitution et les lois organiques. Ainsi,
une loi est nécessaire pour déroger au principe général de
non-rétroactivité des actes administratifs.
Article 37 de la Constitution
Le domaine
réglementaire est défini par l'article
37 de la
Constitution qui dispose que « les matières autres que
celles qui font partie du domaine de la loi ont un caractère
réglementaire ».
On
distingue traditionnellement, au sein de ce domaine
réglementaire, les règlements autonomes et les règlements
d'exécution des lois.
Les
premiers interviennent dans les matières étrangères au
domaine législatif, comme l'organisation de l'administration
d'Etat, la procédure administrative ou la procédure civile.
Les
seconds interviennent dans les matières dont la loi fixe les
règles ou détermine les principes fondamentaux. Ils ont pour
objet de préciser les modalités de mise en œuvre des
dispositions législatives. Là réside sans doute la
principale difficulté : distinguer une disposition qui met
en cause une règle essentielle, nécessitant l'intervention
du législateur, d'une disposition qui en précise les
modalités d'application et qui relève ainsi du pouvoir
réglementaire.
De
nombreuses décisions du Conseil constitutionnel et du
Conseil d'Etat ont permis de préciser les contours de cette
distinction et constituent une source d'informations
précieuse pour le rédacteur. Quelques unes d'entre elles
sont répertoriées ci-après.
Jurisprudence
Les droits
civiques et les garanties fondamentales accordées aux
citoyens pour l'exercice des libertés publiques
|
Décision |
Domaine
de la loi |
Domaine
du règlement |
|
n°61-13 L
du 3 mai
1961 |
Détermination des catégories de citoyens qui peuvent
voter par procuration |
Fixation
des conditions pratiques d'exercice du droit de vote par
procuration |
|
CE, Ass.,
30 mars 1962, Association nationale de la meunerie et
autres |
Limites
de la compétence des juridictions administratives et
judiciaires |
|
|
n°84-173 DC
du 26 juillet 1984 |
Rôle
d'une autorité administrative indépendante instituée
pour veiller à l'exercice d'une liberté |
|
|
n°88-157 L
du 10 mai 1988 |
Possibilité de se pourvoir en cassation |
Modalités suivant lesquels les pourvois en cassation
sont formés, instruits et jugés |
|
CE, 29 avril 2002,
M. Gabriel Ullmann |
Étendue
du droit d'accès aux documents administratifs |
|
Les
sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens ;
l'organisation générale de la Défense nationale
|
Décision |
Domaine
de la loi |
Domaine
du règlement |
|
n°66-42 L
du 17 novembre 1966 |
|
Statut
des personnels relevant des cadres des réserves de
l'armée de l'air, qui ne sont pas des fonctionnaires
civils ou militaires de l'Etat |
|
n°67-45 L
du 9 mai 1967 |
Principe
selon lequel la préparation et la conduite des efforts
en matière de défense sont assurées dans le cadre d'une
organisation territoriale qui repose sur des
circonscriptions |
Nature
et limites de ces circonscriptions |
|
n°68-8 FNR
du 27
novembre 1968 |
Reconnaissance de la qualité de combattant |
|
|
n°90-285 DC
du 28 décembre 1990 |
Règles
ayant pour objet d'assurer une réparation aux personnes
victimes de dommages corporels dus à des faits de guerre |
|
La
nationalité, l'état et la capacité des personnes, les
régimes matrimoniaux, les successions et libéralités
|
Décision |
Domaine
de la loi |
Domaine
du règlement |
|
n°64-30 L
du 17 septembre 1964 |
Règle
suivant laquelle les décisions d'adoption doivent être
reportées sur un registre d'état civil dans un délai
déterminé |
|
|
CE, 25 juillet 1975,
Société « Les éditions des Mairies » |
|
Détermination du format et des modèles de livret de
famille |
|
n°86-145 L
du 19 mars 1986 |
Principe
selon lequel les certificats de nationalité française
sont délivrés par un magistrat ou un fonctionnaire
relevant de l'ordre judiciaire |
Répartition des compétences au sein de l'ordre
judiciaire pour la mise en œuvre de cette garantie |
La
détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui
leur sont applicables ; la procédure pénale
|
Décision |
Domaine
de la loi |
Domaine
du règlement |
|
n°69-55 L
du 26 juin 1969 |
Fixation
d'un délai dont l'inobservation est un des éléments
constitutifs d'un délit |
|
|
n°75-56 DC
du 23 juillet 1975 |
Toute
disposition de procédure pénale |
|
|
CE, Sect., 4 mai 1979,
Comité d'action des prisonniers et autres |
|
Sanctions disciplinaires infligées aux détenus |
|
CE, 28 juillet 2000,
Association Premier Janvier 1998 |
|
Saisine
du procureur de la République par le Conseil supérieur
de la télématique |
|
CE, 3
décembre 2003, Union nationale CGT des affaires
sociales |
Détermination des agents ou catégories d'agents
habilités à rechercher et constater des infractions
pénales |
|
La
création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des
magistrats
|
Décision |
Domaine
de la loi |
Domaine
du règlement |
|
n°61-14 L
du 18 juillet 1961 |
Création
de tribunaux d'instance à compétence exclusive en
matière pénale |
Détermination du nombre, du siège et du ressort de ces
tribunaux |
|
CE, Ass.,
13 juillet 1962, Conseil national de l'Ordre des
médecins |
Création
d'une section des assurances sociales au sein du Conseil
régional de discipline |
|
|
n°64-31 L
du 21 décembre 1964 |
Création
de tribunaux pour enfants
Règles
constitutives de ces tribunaux : mode de désignation des
assesseurs et durée de leurs fonctions |
|
|
n°65-33 L
du 9 février 1965 |
Création
des chambres de l'expropriation |
Modalités de la procédure à suivre devant les chambres
de l'expropriation |
|
CE, 4 novembre 1992,
Faure et autres |
|
Choix du
scrutin majoritaire pour l'élection des conseillers
prud'hommes appelés à tenir les audiences de référé |
L'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des
impositions de toutes natures
|
Décision |
Domaine
de la loi |
Domaine
du règlement |
|
n°68-50 L
du 30 janvier 1968 |
|
Dispositions relatives aux rémunérations pour services
rendus, qui ne sont pas des impositions |
|
n°80-119 L
du 2 décembre 1980 |
Détermination de la charge de la preuve en matière
fiscale |
|
|
n°82-124 L
du 23 juin 1982 |
Composition d'un organisme dont l'avis conforme est
requis pour la fixation de l'assiette et du taux d'une
imposition |
|
|
CE, Ass., 3 juillet 1998,
Syndicat des médecins Aix et région et autres |
Détermination des limites à l'intérieur desquelles le
taux d'une imposition peut être modulé |
Modulation, à l'intérieur des limites fixées par le
législateur, du taux d'une imposition |
Le
régime électoral des assemblées parlementaires et des
assemblées locales
|
Décision |
Domaine
de la loi |
Domaine
du règlement |
|
n°62-20 L
du 4 décembre 1962 |
Règles
relatives au mode de scrutin, à la répartition des
sièges, à l'ouverture des recours contre les élections
et aux effets des décisions juridictionnelles rendues en
la matière |
|
|
n°86-208 DC
des 1er et 2 juillet 1986 |
Délimitation des circonscriptions électorales |
|
|
n°92-316 DC
du 20 janvier 1993 |
Règle
qui prévoit que la commission nationale des comptes de
campagne est auditionnée par une commission composée de
représentants de partis politiques |
Règles
de désignation des représentants des partis politiques
et de fonctionnement des auditions, dès lors que la
commission n'a ni pouvoir d'instruction ni pouvoir de
contrôle |
|
n°99-187 L
du 6 octobre 1999 |
|
Détermination du chef-lieu des circonscriptions
électorales |
|
CE, Ass., 10 septembre 1992,
Meyet |
|
Fixation
des modalités nécessaires à l'organisation d'un
référendum |
La
création de catégories d'établissements publics
|
Décision |
Domaine
de la loi |
Domaine
du règlement |
|
n°59-1
L
du 27 novembre 1959
n°82-127 L
du 10 novembre 1982 |
Création
d'un établissement public constituant à lui seul une
catégorie d'établissement public :
- RATP
- Centre Pompidou |
|
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n°79-108 L
du 25 juillet 1979 |
|
Création
d'un établissement public entrant dans une catégorie
existante :
- ANPE |
|
n°59-1 L
du 27 novembre 1959 |
Règles
constitutives d'un établissement public constituant à
lui seul une catégorie d'établissement public, comme
celle prévoyant la présence de représentants des
collectivités territoriales au sein du conseil
d'administration de la RATP |
Nombre
de représentants des collectivités territoriales au sein
du conseil d'administration de la RATP |
|
n°87-150 L
du 17 mars 1987 |
|
Caractère administratif ou industriel et commercial d'un
établissement public |
Les
garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils
et militaires de l'État
|
Décision |
Domaine
de la loi |
Domaine
du règlement |
|
n°60-8 L
du 14
octobre 1960 |
Droit d'option entre le
statut de fonctionnaire et un statut particulier |
Fixation
du délai pendant lequel peut s'exercer ce droit d'option |
|
CE, Sect., 22 avril
1966, Fédération nationale des syndicats de police |
Principe de désignation,
par voie d'élection, des représentants du personnel au
sein des commissions administratives paritaires |
Mode de
scrutin |
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n°77-100 L
du 16 novembre 1977 |
|
Statut
des agents des offices publics d'HLM, qui ne sont pas
des fonctionnaires, dès lors qu'il ne met pas en cause
la libre administration des collectivités territoriales |
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CE, 4 mai 1981,
| |
