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Les lois et
les actes administratifs existent dès leur promulgation ou
leur signature mais, sauf pour certaines décisions
administratives individuelles, leur entrée en vigueur est
subordonnée à des mesures de publicité
(ainsi qu'aux règles spéciales fixées par le code général
des collectivités territoriales s'agissant des actes soumis
au contrôle de légalité des préfets). Tant que la
publication n'est pas intervenue, la norme nouvelle ne peut
pas être opposée aux tiers (CE 13 décembre 1957, Barrot et
autres) et elle ne peut ni être invoquée par eux, ni faire
naître de droits à leur profit.
Les principes
sont qu'une loi ou un règlement qui n'a pas été publié ne
peut servir de base légale à d'autres actes (CE 26 octobre
1956, Pubreuil), que l'administration doit statuer dans les
formes et selon la procédure prescrites par les lois et
règlements en vigueur à la date de sa décision, enfin, que
la légalité d'une décision administrative, notamment quant à
de la compétence de son auteur, s'apprécie au regard des
dispositions en vigueur à la date à laquelle elle est prise.
Il est cependant
admis que des mesures réglementaires soient prises pour
l'application d'une disposition existante mais non encore
publiée, dès lors que ces mesures n'entrent pas elles-mêmes
en vigueur avant que la disposition sur laquelle elles se
fondent ait été régulièrement rendue opposable aux tiers
(jurisprudence Barrot précitée). Il est ainsi possible de
préparer et de signer un texte d'application de dispositions
non encore publiées, mais l'entrée en vigueur de ce texte ne
pourra intervenir, au plus tôt, qu'à la date d'entrée en
vigueur des dispositions dont il fait application (CE 27
janvier 1961, Daunizeau et autres). De même, une délégation
de signature, qui est un acte réglementaire, autorise son
bénéficiaire, dès son édiction, à signer des actes
réglementaires, sous la réserve, bien sûr, que ces actes
n'entrent pas en vigueur avant la délégation elle-même (CE
29 janvier 1965, Mollaret). Rien ne fait ainsi obstacle à ce
que plusieurs actes réglementaires qui s'enchaînent soient
signés et publiés simultanément, en vue d'une entrée en
vigueur simultanée.
En revanche, une
mesure individuelle ne peut être prise tant que les
dispositions réglementaires qui en sont le fondement ne sont
pas entrées elles-mêmes en vigueur. L'acte réglementaire et
la mesure individuelle ne peuvent donc être signés le même
jour.
Sur les modalités
de signature et de publication des actes, voir les
fiches
2.1.3., (signatures et contreseings) ;
2.1.4.,(publication
au Journal officiel) ;
2.1.5., (publication aux bulletins officiels)
Le succès d'une
réforme est le plus souvent subordonné aux modalités fixées
pour son entrée en vigueur. Il est donc indispensable lors
de l'élaboration d'un texte de s'interroger sur son champ
d'application dans le temps.
Entrée en vigueur (droit commun)
Les actes
réglementaires et assimilés se distinguent des actes
individuels, qui produisent leurs effets dès leur signature
lorsqu'il s'agit d'actes favorables aux intéressés, tels que
des actes conférant des droits (CE, Sect. 19 décembre 1952,
Delle Mattéi). L'entrée en vigueur des actes réglementaires
est, de façon générale, subordonnée aux mesures de publicité
requises : publication au Journal officiel de la République
française ou dans un bulletin ou recueil officiel. En vertu
d'un principe général du droit (CE,
12 décembre 2003,
Synd. des commissaires et hauts fonctionnaires de la police
nationale), l'autorité administrative a l'obligation de
publier dans un délai raisonnable les règlements qu'elle
édicte. Les règles relatives à l'entrée en vigueur des lois
et des règlements publiés au Journal officiel sont fixées
par l'ordonnance
n°2004-164
du 20 février 2004 dont les dispositions ont remplacé
notamment celles du
décret du 5 novembre 1870 et
figurent désormais à l'article
1er du code
civil.
La circonstance
qu'une loi ou un règlement prévoient des dispositions
d'application non encore publiées ne fait pas obstacle à
l'entrée en vigueur de cette loi ou de ce règlement s'il
sont suffisamment précis pour être immédiatement
applicables.
Entrée en vigueur différée
L'auteur d'une
norme réglementaire comme le législateur sont, en principe,
libres de décider explicitement, en fonction de
considérations d'opportunité, que la date d'entrée en
vigueur de la norme sera postérieure à la date qui
résulterait des règles de droit commun. Toutefois, un texte
législatif ou réglementaire atténuant une sanction ou la
supprimant doit, en principe, être d'application immédiate.
En outre un texte transposant un acte communautaire dont le
délai de transposition n'est pas expiré ne peut prescrire
une entrée en vigueur au delà de la date limite de
transposition (CJCE 9 août 2004 Bund Natur Schutz in Bayern
aff C.392/92).
Ce procédé
présente, notamment, l'avantage de donner le temps aux
destinataires des mesures de prendre leurs dispositions pour
s'y adapter et s'y conformer ; il permet également à
l'administration de mettre en place les dispositifs
d'accompagnement.
Pour les actes
réglementaires, la fixation de la date différée de prise
d'effet d'une norme nouvelle est cependant soumise à un
contrôle d'erreur manifeste d'appréciation par le juge
administratif. En reportant en effet à une date trop
lointaine l'entrée en vigueur d'une loi par le truchement
d'une entrée en vigueur différée du règlement pris pour son
application, l'autorité administrative méconnaît au moins
implicitement la volonté du législateur (CE,
9 juillet 1993,
Ass. « Collectif pour la défense du droit et des
libertés »).
Dispositions transitoires
Le droit en
vigueur avant la publication des nouvelles normes peut être
maintenu pour certaines situations juridiques. Le nouveau
texte peut également fixer des règles définissant un régime
temporaire destiné à faciliter la transition.
En certaines
hypothèses, la définition de mesures transitoires s'impose,
pour des motifs de sécurité juridique et à défaut de
dispositions législatives contraires, à l'autorité investie
du pouvoir réglementaire dans l'élaboration d'une
réglementation nouvelle. Il en va en particulier ainsi pour
des règles nouvelles susceptibles de porter une atteinte
excessive à des situations contractuelles en cours : à
défaut de prévoir des dispositions transitoires, l'acte
emportant ces règles nouvelles encourt la censure pour
méconnaissance du principe de sécurité juridique (CE Ass.,
24 mars 2006, société KPMG et autres). Il peut également en
aller ainsi lorsque l'entrée en vigueur de la nouvelle
réglementation impose à des entreprises de s'adapter à des
prescriptions nouvelles (CE Sect. 27 octobre 2006, Société TECHNA S .A. et autres) ou si son application immédiate
entraînerait, au regard de l'objet et des effets des
dispositions nouvelles, une atteinte excessive aux intérêts
publics ou privés en cause (CE Sect. 13 décembre 2006, Mme
Lacroix).
Non
rétroactivité
Le principe de
non rétroactivité n'empêche pas qu'un texte réglementaire
attache des effets futurs à une situation passée. L'exercice
du pouvoir réglementaire implique en effet pour son
détenteur la possibilité de modifier à tout moment les
normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont,
le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes, puissent
invoquer un droit au maintien de la réglementation
existante.
Si les nouvelles
normes édictées ont ainsi en principe vocation à s'appliquer
immédiatement, le principe de non-rétroactivité des actes
administratifs– fait obstacle à ce qu'une règle nouvelle
s'applique, au sens où elle les remettrait en cause, à des
situations déjà constituées sous l'empire des anciennes
règles (CE Ass. 25 juin 1948, Société du journal l'Aurore).
Une situation est
qualifiée comme constituée dans la mesure où elle est
juridiquement parfaite, c'est-à-dire définitivement fixée
avant l'intervention de la règle nouvelle. Tel est le cas
lorsque sont intervenus avant cette date le ou les faits
dont la réalisation conditionne l'application d'une règle de
droit, qu'il est possible de qualifier de « faits
générateurs ».
Des exemples de
situations constituées peuvent être trouvés au stade de la
délivrance du permis de construire, ou en matière
financière, et en particulier fiscale, à la date du fait
générateur de la dépense, recette, dette ou créance, telle
la date de l'ouverture du droit à pension. Ainsi, un décret
ne peut en l'absence de dispositions législatives l'y
autorisant expressément, rendre applicable à des bénéfices
réalisés au cours d'exercices clos avant son entrée en
vigueur le nouveau taux de l'impôt sur les sociétés qu'il
détermine (CE, Ass., 16 mars 1956, Garrigou, p. 121).
Les situations
contractuelles de droit privé restent, sauf disposition
législative contraire, régies par le droit en vigueur à la
date de conclusion des contrats.
En l'absence de
situation constituée, il est jugé, en revanche, que les
nouvelles règles de procédure s'appliquent à l'ensemble des
procédures préparatoires à des actes qui n'ont pas été pris
à la date à laquelle elles entrent en vigueur. De même, dans
les régimes d'autorisation administrative, les conditions
d'obtention des autorisations sont celles fixées par les
règles en vigueur à la date à laquelle l'administration
statue.
Dans plusieurs
cas particuliers, la jurisprudence admet cependant que des
mesures produisent des effets rétroactifs. Il en est ainsi:
- selon un
principe général, pour les sanctions pénales plus douces,
qui s'appliquent de façon rétroactive (CC. décision
n°80-127 DC
des 19 et 20 janvier 1981) ;
- lorsque l'objet
de la mesure est de combler un vide juridique, notamment en
matière statutaire (CE
11 décembre 1998,
Sect. Min. de la justice c/ Angeli) ou de tirer les
conséquences d'une annulation contentieuse (CE, 26 décembre
1925, Rodière).
Le principe de
non-rétroactivité n'est en règle générale pas opposable à la
loi, qui peut autoriser l'application d'une réglementation
nouvelle aux situations en cours, y compris aux situations
contractuelles. L'article 2 du code civil, aux termes duquel
« la loi ne dispose que pour l'avenir ; elle n'a point
d'effet rétroactif » peut être écarté par la loi. Encore
cette faculté dont jouit le législateur n'est-elle pas sans
limite :
- une mesure
rétroactive doit ainsi être justifiée par un intérêt général
suffisant, suivant la jurisprudence du Conseil
constitutionnel (CC. décision n°98-404 DC du 18 décembre 1998
et décision n°-99-422 DC du 21 décembre 1999) ; le Conseil
d'Etat juge en outre, au regard des stipulations de
l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde
des droits de l'homme et des libertés fondamentales, que
l'intervention rétroactive du législateur au profit de
l'Etat doit reposer sur d'impérieux motifs d'intérêt général
et, au regard des stipulations de l'article 1er
du premier protocole additionnel à cette convention, qu'un
juste équilibre doit être ménagé entre l'atteinte aux droits
découlant de lois en vigueur et les motifs d'intérêt général
susceptible de la justifier (CE, Ass. 27 mai 2005, Provin) ;
- la
non-rétroactivité de la loi a valeur constitutionnelle en
matière de répression pénale, entendue au sens large,
incluant les sanctions administratives (CC. décision
n°82-155 DC du 30 décembre 1982).
En
outre, les exigences découlant du principe de sécurité
juridique pèsent sur l'autorité administrative dans la
définition des mesures d'application de la loi (CE Ass., 24
mars 2006, société KPMG et autres).
Sur l'ensemble de ces questions, voir
fiches 3.8. l'entrée en vigueur.
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