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Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours identiques dirigés contre la loi de finances pour 2011.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.


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I. ― Sur les articles 21, 22 et 35


A. ― Sur les articles 21 et 22.
1. Les auteurs des saisines font grief à ces articles d'avoir été placés à tort en première partie de la loi de finances, ce qui entacherait d'irrégularité la procédure d'adoption de la loi ou tout au moins celle de ces articles.
2. Le Gouvernement est d'une opinion différente.
a) La place des articles 21 et 22 de la loi de finances pour 2011 ne peut être discutée indépendamment de celle de l'article 23. En effet, ces trois articles concourent à un même objectif : dégager, des recettes nouvelles pour financer l'équilibre global des régimes de sécurité sociale.
S'agissant de dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement d'impositions de toutes natures, ces trois articles ont indiscutablement leur place en loi de finances.
Il ne fait par ailleurs pas de doute que l'article 23 devait, pour sa part, être inscrit en première partie de la loi de finances, en vertu du 2° du I de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), lequel impose que figurent en première partie les dispositions relatives aux ressources de l'Etat qui affectent l'équilibre budgétaire. Or, cette mesure a pour effet, ainsi que cela est indiqué dans l'évaluation préalable annexée, de majorer de 200 millions d'euros les recettes de l'Etat au titre de l'année 2011.
Ne pas inscrire l'article 23 en première partie aurait constitué une entorse aux règles de procédure fixées aux articles 42 et 43 de la LOLF.
Pris globalement, les trois articles 21, 22 et 23 ont pour objectif de dégager des financements nouveaux devant concourir, in fine, au remboursement de la dette sociale. Leur rendement financier cumulé atteindra en 2011 un montant de près de 3,6 MdEUR de recettes nouvelles affectées aux administrations de sécurité sociale ainsi qu'il est indiqué dans leurs évaluations préalables.
Au regard de l'enjeu financier important qu'elles représentent, un examen conjoint de ces trois dispositions était souhaitable et même nécessaire. En effet, s'agissant du financement de la dette sociale, l'enjeu ne portait pas exclusivement sur le choix de telle ou telle ressource nouvelle mais bien sur les conditions globales de l'équilibre financier de la Caisse d'amortissement de la dette sociale. Un examen conjoint devait donc permettre d'éclairer le vote du Parlement sur l'équilibre proposé par le Gouvernement et ainsi permettre aux parlementaires d'exercer pleinement leur droit d'amendement au regard de cet objectif partagé.
Il faut signaler enfin que, dans les circonstances particulières de l'espèce, des contraintes liées au calendrier d'adoption d'autres lois conjointement en cours d'examen au Parlement justifiaient également l'inscription en première partie des articles en question. Il s'agissait ici de permettre au Parlement de voter ensuite, dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, la reprise par la CADES des dettes cumulées et à venir des différentes branches de la sécurité sociale dans le nouveau cadre fixé par la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale et d'assurer par ailleurs que l'équilibre propre des régimes ne soit pas dégradé.
b) En tout état de cause, le choix retenu par le Gouvernement et validé par le législateur n'a conduit à aucune méconnaissance des principes régissant l'examen du projet de loi de finances.
Les articles 34, 42 et 43 de la LOLF énoncent une logique d'ensemble dans l'examen du projet de loi de finances : les recettes doivent être examinées en premier lieu, afin de dégager un équilibre reposant sur la confrontation de ces recettes avec un plafond total de dépenses. La répartition du plafond de ces dépenses est ensuite discutée en seconde partie.
La répartition des dispositions entre première et seconde parties prévue par la LOLF vise ainsi avant tout à proscrire la discussion et le vote en seconde partie de dispositions affectant les grandes lignes de l'équilibre budgétaire. Cette logique épouse celle dégagée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979.
Au total, le Gouvernement est ainsi d'avis que si les dispositions de nature fiscale sans impact sur l'équilibre doivent en principe être examinées en seconde partie, cette règle ne doit pas être lue comme revêtant un caractère inconditionnel et absolu. Elle doit être appliquée en tenant compte de l'objectif de clarté des débats parlementaires, dans le respect du principe selon lequel aucune disposition affectant les grandes lignes de l'équilibre budgétaire ne doit être mise en discussion après le vote de la première partie.
c) A supposer même qu'une lecture plus stricte de l'article 34 de la LOLF soit retenue, il convient d'observer que les articles 21 et 22 revêtent un impact sur l'équilibre de la loi de finances pour 2011, bien que dans des proportions réduites :
― l'article 21 met fin à une exonération de taxe sur les conventions d'assurance et conduit ainsi à une augmentation des frais d'assiette et de recouvrement perçus par l'Etat en 2011, même en cas d'affectation de la recette à un tiers ;
― l'article 22 aménage, pour sa part, les règles d'imposition aux prélèvements sociaux de la part en euros des contrats d'assurance-vie multisupports ; or, les prélèvements sociaux sur les revenus de placement sont perçus par le réseau du Trésor (contrairement aux prélèvements sur les revenus d'activité) et cette perception donne également lieu à des frais de gestion.
B. ― Sur l'article 351.
1. Les auteurs des saisines font grief à cet article, qui a pour objet notamment d'instaurer une catégorie particulière d'imposition, soumise à un barème propre, pour tenir compte des spécificités économiques des chaînes auto-distribuées, d'avoir été adopté, lui aussi, selon une procédure contraire à l'article 34 de la LOLF et de méconnaître le principe d'égalité.
2. Ces griefs pourront être écartés.
a) Sur l'inscription de l'article en première partie de la loi de finances.
L'article 35 adapte l'assiette et majore un des taux de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision prévue aux articles L. 115-6 à L. 115-13 du code du cinéma et de l'image animée et perçue au profit du Centre national du cinéma et de l'image animée. Corrélativement, il prévoit un prélèvement au profit de l'Etat de 20 millions d'euros sur le produit des ressources de cet organisme.
A l'origine, l'adaptation de la taxe figurait dans le projet initial en raison du lien direct qu'elle présente avec une autre disposition de première partie, à savoir la suppression du taux réduit de TVA sur les offres composites de services électroniques.
Le prélèvement de 20 millions d'euros a ensuite été introduit lors des débats au Parlement. Mais dès lors que ce prélèvement a pour objet de réguler le financement du CNC en transférant à l'Etat le bénéfice d'une partie de la majoration, ces deux mesures présentent aussi pour cette raison un lien indissociable et trouvent ainsi toutes deux leur place en première partie.
b) Sur le respect du principe d'égalité.
L'objet de la taxe sur les distributeurs ― tout comme celle sur les éditeurs ― est d'alimenter le régime d'aide à la création et à la production de programmes constitués d'œuvres audiovisuelles et cinématographiques.
Le fondement du régime fiscal en cause est que tout opérateur de télévision développant des programmes ou les valorisant auprès des consommateurs doit contribuer au financement de la création et de la production de ces programmes.
i) Rien ne fait obstacle, au regard du principe d'égalité, à ce que cette contribution soit différente quant à son assiette ou à son taux en fonction des différences de situation dans lesquelles se trouvent les différents opérateurs.
Il en est ainsi entre éditeurs et distributeurs. Il peut aussi en être ainsi au sein même de la catégorie des distributeurs, selon que ces derniers sont ou non distributeurs des services qu'ils éditent.
Au travers des services qu'ils éditent, les éditeurs/distributeurs disposent en effet d'un accès direct et privilégié aux programmes aidés dans la production desquels ils sont impliqués. Au titre de leur activité d'éditeurs, ils interviennent dans la production et acquièrent ainsi des droits d'exploitation et de propriété. Leur situation est d'autant plus favorisée que l'accès aux aides à la production audiovisuelle est conditionné par l'intervention des éditeurs de services. Les distributeurs/éditeurs tirent ainsi un bénéfice direct des aides aux programmes.
A la différence des autres distributeurs, les éditeurs/distributeurs présentent en outre la particularité de « s'auto-alimenter » en programmes. Ils sont en mesure de contrôler et de sécuriser leurs approvisionnements et de proposer ainsi aux consommateurs des programmes dont ils ont la maîtrise. Cet avantage en amont tiré de l'existence d'un lien direct avec les programmes se trouve renforcé, en aval, par l'avantage que constitue la gestion directe d'un parc d'abonnés.
Les éditeurs/distributeurs de télévision ont donc par nature une capacité contributive plus importante du fait de l'intégration des deux activités. Par conséquent il peut être légalement justifié de leur appliquer un barème adapté.
ii) Par ailleurs, il est admis en jurisprudence que la capacité contributive liée au pouvoir économique puisse être caractérisée par l'importance du chiffre d'affaires, révélatrice d'un effet de taille : en témoigne ainsi, pour se limiter à un exemple récent, la décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, et spécialement ses considérants 38 et 39.
Dans ces conditions, il était loisible au législateur, sans méconnaître pour autant le principe d'égalité, de ne prévoir un taux majoré d'imposition que pour les seuls éditeurs/distributeurs franchissant un certain seuil de chiffre d'affaires.


II. ― Sur le transfert de certains crédits
au profit de l'enseignement privé


A. ― Les requérants mettent en cause la constitutionnalité du transfert intervenu, par voie d'amendement lors de l'examen de la loi au Sénat, d'une somme de 4 millions d'euros au sein de la mission « Enseignement scolaire », en se prévalant d'une méconnaissance du « principe de parité » entre enseignement public et enseignement privé.
B. ― Le Gouvernement est d'avis, en tout état de cause, que le grief manque en fait.
Il convient en premier lieu de souligner la faiblesse des sommes déplacées par l'amendement.
Se trouve ici en cause un transfert de 4 MEUR au sein de la mission « Enseignement scolaire » (qui représente un montant total de 61 794 MEUR en LFI 2011), depuis le programme support du ministère de l'éducation nationale (« Soutien de la politique de l'éducation nationale ») vers le programme relatif à l'enseignement privé (« Enseignement privé du premier et du second degré »). A titre indicatif, ces 4 MEUR représentent 0,06 % du total des crédits du programme de l'enseignement privé.
Il convient en deuxième lieu de souligner que l'amendement n'a pas pour effet de faire évoluer la répartition des emplois d'enseignants entre le public et le privé. Le transfert de crédits a en effet été réalisé, non pas à partir de l'un des programmes finançant le traitement des enseignants du secteur public (programmes « Enseignement scolaire public du premier degré » et « Enseignement scolaire public du second degré »), mais à partir du programme « soutien » de l'éducation nationale. Il a donc conduit à diminuer les crédits de masse salariale de personnels administratifs et techniques accomplissant des tâches au profit de l'enseignement public et de l'enseignement privé (comme, par exemple, en administration centrale).
Il sera observé en troisième lieu que la comparaison entre enseignement public et enseignement privé, telle qu'elle peut notamment être réalisée à partir des données du projet annuel de performances de la mission « Enseignement scolaire », illustre que la proportion des moyens prévus pour l'enseignement privé (16,4 % des crédits de rémunération) est très directement comparable à la proportion des élèves accueillis (16,6 % en 2009-2010 comme en 2010-2011).
Dans ces conditions, le grief soulevé ne pourra qu'être écarté comme manquant en fait.


III. ― Sur l'article 105


1. Les auteurs des saisines font grief à l'article 105 de la loi de finances pour 2011, qui a pour objet de réduire de 10 % l'avantage en impôt procuré par certains dispositifs soumis au plafonnement global prévu à l'article 200-0 A du code général des impôts, d'être entaché d'incompétence négative et de méconnaître le principe d'égalité devant l'impôt.
2. Le Gouvernement ne souscrit pas à cette analyse.
a) Le législateur a tout d'abord exercé pleinement la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution en adoptant l'article 105.
En vertu de cet article, il revient au législateur de fixer les règles en ce qui concerne l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions. L'article 105 procède complètement à l'exercice.
Le champ d'application du dispositif de réduction homothétique de l'avantage d'impôt est tout d'abord précisément défini par la référence à l'article 200-0 A du code général des impôts relatif au plafonnement global, qui lui-même s'applique à une liste limitative d'avantages fiscaux.
Il est ensuite précisément posé que la réduction de 10 % de l'avantage est obtenue par la multiplication des taux et plafonds par un coefficient de 0,9. Il n'était en revanche pas utile de faire une référence expresse aux articles du code général des impôts comportant des plafonds communs, dans la mesure où la définition de ces plafonds n'impliquera aucune interprétation de la loi. Le 3° du I de l'article 105 indique en effet clairement qu'en présence d'un plafond commun applicable à plusieurs avantages celui-ci est réduit dans les mêmes proportions que dans le cas général.
L'article 105 a enfin fixé les règles générales d'arrondi applicables et spécialement traité les cas particuliers qui se présentaient à lui. L'existence de ces dernières dispositions atteste que le législateur a bien pris le soin d'exercer la plénitude de sa compétence. C'est ainsi qu'il a modifié directement le taux de la réduction d'impôt prévue à l'article 199 septvicies du code général des impôts, dite « Scellier intermédiaire ». Dans ce cas très spécifique, la règle d'arrondi aboutissait en effet à une réduction de l'avantage en impôt très supérieure à 10 %. Aucun autre cas n'a cependant été identifié dans la liste des avantages fiscaux concernés.
Dans ces conditions, l'exercice du pouvoir réglementaire auquel renvoie le II de l'article 105 se trouve totalement prédéterminé par la loi. L'unique objet du décret en Conseil d'Etat pris sur ce fondement sera de transcrire mathématiquement les principes de calcul précisément définis dans la loi afin d'assurer la bonne information des contribuables, sans que le Gouvernement ne dispose à cet égard d'aucune marge de manoeuvre.
Au total, l'article 105 tel qu'adopté par le Parlement ne se distingue d'un dispositif dans lequel l'ensemble des taux et des plafonds aurait été directement modifiés par la loi que par la technique rédactionnelle retenue, choisie au premier chef pour assurer la plus grande intelligibilité possible au mécanisme de réduction des « niches » fiscales retenu par le Gouvernement, faire clairement ressortir le caractère transversal de la mesure et éviter les incohérences qui auraient pu résulter, y compris pour la clarté du débat parlementaire, de la multiplication de règles énoncées dans leur détail au sein du projet de loi.
b) C'est par ailleurs sans méconnaître le principe d'égalité que le législateur a pu choisir d'exclure de la réduction globale des avantages fiscaux prévue à l'article 105 le crédit d'impôt pour frais de garde des enfants âgés de moins de six ans, le dispositif en faveur de l'emploi d'un salarié à domicile et la réduction d'impôt au titre des investissements effectués dans le secteur du logement social dans les départements et collectivités d'outre-mer.
Le Gouvernement est d'avis qu'une critique fondée sur la méconnaissance du principe d'égalité devant l'impôt est en principe inopérante dès lors que se trouvent en cause des mesures ayant pour objet de réduire des avantages fiscaux, alors surtout que ces réductions sont de faible portée et qu'elles portent, au surplus, sur des dépenses de nature différente. Il ne ressort pas de la jurisprudence en effet que le principe d'égalité puisse être utilement invoqué pour comparer le niveau des avantages fiscaux qui sont prévus pour différentes catégories de dépenses.
En tout état de cause, il sera observé que le régime retenu repose sur des critères objectifs et rationnels (i) et que les exclusions opérées sont justifiées par l'intérêt général (ii).
i) Le premier choix effectué par le législateur a été de limiter la réduction homothétique aux seuls avantages fiscaux « choisis », qui correspondent au champ d'application du plafonnement global.
Il est en effet possible de distinguer deux catégories de contribuables selon que les avantages dont ils bénéficient résultent de choix délibérés ou procèdent d'une application automatique de la loi fiscale à leur situation familiale ou sociale, et de leur appliquer en conséquence un traitement différent, comme l'admet la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le principe d'égalité. Il était ainsi loisible au législateur de limiter la réduction aux seuls avantages fiscaux traduisant un comportement actif des contribuables (avantages « choisis ») et non à ceux dont ces derniers bénéficient à raison de leur état et qui s'imposent à eux (avantages « subis »). Ce choix repose sur des critères à la fois objectifs et rationnels.
ii) Il était ensuite conforme à l'intérêt général de réserver, au sein de la catégorie des avantages choisis, un sort particulier à certaines réductions en les excluant du périmètre du plafonnement global.
L'aide fiscale pour l'emploi d'un salarié à domicile et celle consentie au titre des frais de garde des jeunes enfants ont ainsi été exclues de la réduction homothétique afin de préserver la création des emplois de services à laquelle ces dispositifs contribuent de manière décisive.
La pénurie spéciale de logements sociaux outre-mer, seuls territoires de la République où existent encore des zones d'habitat très insalubre, justifiait par ailleurs que soient complètement maintenues les incitations à ce type d'investissements sur le territoire de ces collectivités.
Compte tenu des motifs d'intérêt général éminents auxquels elles obéissent, les dérogations limitées introduites à l'article 105 ne contreviennent pas au principe d'égalité.


IV. ― Sur l'article 115


L'article 115 de la loi de finances pour 2011 dispose que la période pendant laquelle un agent public se trouve en congé pour raison de santé n'ouvre pas droit à un temps de repos lié au dépassement de la durée annuelle du travail.
Contrairement à ce que soutiennent les auteurs des saisines, cet article trouve sa place dans une loi de finances : il figure au nombre des « dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année » mentionnées au b du 7° du II de l'article 34 de la LOLF.
L'incidence de cette disposition sur les dépenses budgétaires de l'année 2011 est en effet directe et certaine. La mesure prévue par l'article en cause engendrera une moindre accumulation de temps de repos : le total des journées dites « RTT » diminuera ainsi de plus de 5 %, si l'on prend comme référence de calcul la circonstance qu'à l'heure actuelle le nombre moyen de journées de congés maladie des agents publics est de 13 jours par an et par agent. Les charges de personnel de l'Etat diminueront en conséquence : à rémunération identique, le temps de présence des agents sera accru (ce qui permettra notamment de réduire les coûts de remplacement) ou, à temps de présence identique, les agents se verront rémunérer un nombre moins important de jours de repos (en 2010, le rachat de journées « RTT » représente pour l'Etat une dépense supérieure à 50 MEUR).
Bien que son montant ne puisse être évalué avec précision ex ante, la limitation de l'accumulation de temps de repos aura ainsi une incidence budgétaire certaine en 2011.


V. ― Sur l'article 137


A. ― Les auteurs des saisines critiquent l'article 137, qui a pour objet d'étendre l'exonération temporaire de cotisation foncière des entreprises jusqu'à présent réservée aux entrepreneurs ayant opté pour le régime du prélèvement libératoire de l'impôt sur le revenu à tous les auto-entrepreneurs, au regard du principe d'égalité.
B. ― Le grief ainsi soulevé n'est pas fondé.
La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a instauré une exonération temporaire de taxe professionnelle pour les « auto-entrepreneurs », c'est-à-dire les entrepreneurs relevant du régime prévu à l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale (dit « micro-social » simplifié), lors de leur « création ». Cette exonération avait pour objectif d'aider ces très petites entreprises lors de la période de démarrage durant laquelle le besoin en financement est important.
En vertu du régime en vigueur depuis 2009, seuls les auto-entrepreneurs ayant opté pour le versement forfaitaire libératoire de l'impôt sur le revenu prévu à l'article 151-0 du code général des impôts pouvaient bénéficier de l'exonération temporaire de taxe professionnelle (puis de cotisation foncière des entreprises à partir de 2010) prévue à l'article 1464 K du code général des impôts (CGI).
Or, un grand nombre des auto-entrepreneurs n'ont pas exercé l'option pour le versement forfaitaire libératoire et ne bénéficient pas en conséquence de l'exonération temporaire de cotisation foncière des entreprises.
Comme on le sait, cette cotisation foncière des entreprises ne peut pas être inférieure à une cotisation minimum prévue par l'article 1647 D du CGI. La cotisation minimum est établie à partir de la taxe d'habitation correspondant à un local de référence retenu par le conseil municipal. Depuis la réforme de la taxe professionnelle, sur délibération des conseils municipaux, la base de la cotisation minimum peut être fixée à un montant compris entre 200 et 2 000 euros. La plupart des auto-entrepreneurs ne pouvant bénéficier de l'exonération de l'article 1464 K ont été imposés selon ces modalités.
La réforme du régime de cette exonération a pour but d'uniformiser le traitement des auto-entrepreneurs en supprimant la différence de traitement entre ceux ayant opté pour le prélèvement forfaitaire et ceux n'ayant pas fait ce choix. Cette dernière catégorie représente environ un tiers de ces auto-entrepreneurs. Le changement de critère concernera ainsi environ 130 000 personnes dont 60 000 susceptibles d'être effectivement taxées (sur un total de 600 000), pour un coût de l'ordre de 18 MEUR. A l'avenir, la loi s'appliquera ainsi de façon homogène à tous les auto-entrepreneurs.
Dans la mesure où tous les travailleurs indépendants bénéficiant des régimes définis aux articles 50-0 et 102 ter du code général des impôts (régime des micro-entreprises et régime déclaratif spécial) ont la faculté d'opter eux aussi pour le régime prévu à l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale au plus tard le 31 décembre de l'année précédant celle au titre de laquelle ils souhaitent voir l'option s'appliquer, ils pourront tous bénéficier de l'exonération nouvelle de cotisation foncière des entreprises au cours des deux années suivant leur création.
Contrairement à ce qu'affirment les saisissants, il n'y aura ainsi pas de discrimination entre les entreprises ayant opté pour le régime micro-social et exonérées temporairement de CFE et d'autres entreprises n'ayant pas utilisé cette option, dès lors que toutes celles qui remplissent les conditions pour opter y auront droit.
L'exonération de CFE est par ailleurs proportionnée pour bénéficier aux créateurs dont l'activité reste modeste (comprise dans les seuils du micro-social). Elle confère à ces créateurs un avantage pour deux années afin de les inciter à se lancer dans la création d'entreprise et de les soutenir dans leur phase de démarrage en allégeant leur imposition et en simplifiant leurs démarches, ce qui correspond à la philosophie générale du régime de l'auto-entrepreneur. Les autres entreprises qui, soit ont été créées depuis plus de deux ans, soit se trouvent au-dessus des seuils rendant éligible au régime « micro-social » ne se trouvent pas dans la même situation.
Dans ces conditions, aucune rupture d'égalité ne résulte du régime d'exonération prévu par l'article 137 de la loi déférée.


VI. ― Sur les articles 186 et 188


1. Sur l'article 186.
L'article 186 de la loi de finances pour 2011 instaure un agrément préalable à la prise en charge, au titre de l'aide médicale de l'Etat (AME), de certains soins hospitaliers dont le coût dépasse un seuil fixé par décret.
a) Les auteurs des saisines estiment que cette disposition méconnaît le droit à la santé protégé par le onzième alinéa du Préambule de 1946.
b) Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.
L'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles ouvre le bénéfice de l'aide médicale de l'Etat à tout étranger en situation irrégulière résidant en France de manière ininterrompue depuis plus de trois mois, dès lors que ses ressources ne dépassent pas le plafond de la CMU complémentaire mentionné à l'article L. 861-1 du même code, c'est-à-dire, à titre d'illustration, 634 euros par mois pour une personne vivant seule.
A l'heure actuelle, on dénombre un peu plus de 220 000 bénéficiaires de l'AME. Ce nombre augmente de manière régulière, avec une accélération sur la période récente. En 2009, le nombre de bénéficiaires a ainsi crû de 6,5%, alors que le taux d'augmentation n'avait été que de 4 % au cours de l'année 2008. Le coût du financement de l'AME a crû plus rapidement encore : alors que les dépenses réelles constatées en 2008 étaient de 477 MEUR au titre de l'AME de droit commun, le PLF 2011 prévoit désormais une dotation initiale de 540 MEUR. Parmi les dépenses, celles qui connaissent la plus forte augmentation sont celles constatées à l'hôpital.
L'article 186 de la loi déférée vise à déjouer le type de fraude consistant à faire financer par l'AME certains soins particulièrement coûteux programmés par des patients de nationalité étrangère ne disposant d'aucune attache stable sur le territoire. Dans cet objectif, il est instauré un mécanisme d'agrément préalable par la caisse d'assurance maladie à l'occasion duquel les conditions de stabilité de la résidence effective et de ressources inférieures au plafond légal feront l'objet d'une vérification actualisée.
Le mécanisme adopté par le législateur, justifié par un motif d'intérêt général, ne prive pas de garantie légale le droit à la santé protégé par le onzième alinéa du Préambule de 1946.
Il excepte tout d'abord de son champ d'application les mineurs. Aucun agrément ne sera par ailleurs exigé lorsque seront requis des soins dits « inopinés », c'est-à-dire des soins, urgents ou non, qui ne sont pas programmés. La notion de « soins inopinés » est courante en droit de la sécurité sociale : il en est fait usage en particulier dans le règlement communautaire n° 1408/71 qui définit le régime de prise en charge des soins transfrontaliers en distinguant les soins inopinés et les soins programmés ou encore à l'article R. 332-4 du code de la sécurité sociale relatif au régime d'autorisation préalable au remboursement de certains frais de santé exposés à l'étranger (qui a donné lieu à un arrêt de la Grande Chambre de la Cour de justice de l'Union européenne le 5 octobre 2010 dans l'affaire C-512/08, Commission c. France).
Ne seront en outre concernés par le régime d'agrément que les soins programmés les plus coûteux, dépassant le seuil fixé par le décret auquel renvoie la loi. Il incombera enfin au pouvoir réglementaire de prévoir une procédure d'agrément rapide assurant en toute hypothèse que les délais de vérification des conditions d'éligibilité à l'AME soient compatibles avec le droit à la santé.
Dans ces conditions, le grief des auteurs des saisines pourra être écarté.
2. Sur l'article 188.
L'article 188 instaure pour sa part un droit de timbre de 30 EUR pour l'accès à l'AME.
a) Les requérants estiment que ce droit de timbre méconnaît, d'une part, lui aussi, le droit à la santé protégé par le onzième alinéa du Préambule de 1946 et, d'autre part, ce qu'ils désignent comme le principe fondamental reconnu par les lois de la République tendant à prendre en charge gratuitement les soins des plus démunis.
b) Cette analyse n'est pas fondée.
i) Le Gouvernement n'est tout d'abord pas d'avis que figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République un principe tel que celui énoncé en termes trop généraux dans les saisines.
Sans doute le droit à la protection de la santé protégé par le onzième alinéa du Préambule de 1946 implique-t-il la prise en charge par la collectivité des soins urgents (auxquels le droit de timbre ne s'applique pas) des personnes ne disposant pas des moyens suffisants pour en assumer la charge. Mais en dehors de ce cas particulier, aucun principe de valeur constitutionnelle ne paraît faire obstacle à ce qu'une contribution, adaptée aux ressources modestes des plus démunis, puisse être demandée aux fins de pouvoir bénéficier de la grande généralité des prestations ouvertes par l'aide médicale de l'Etat.
ii) En l'espèce, le droit de timbre ne constitue aucune entrave au droit à la santé des bénéficiaires potentiels de l'AME.
Le régime mis en œuvre par l'article 188 a tout d'abord vocation à se substituer au régime de participation des bénéficiaires de l'AME aux dépenses de soins qui leur sont prodigués, dont le principe a certes été prévu à l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles, mais qui n'est jamais entré en vigueur. Le droit de timbre est en outre d'un montant minime, qui ne représente, contrairement à la présentation qui en est faite dans les saisines, que 0,4 % (et non 4 %) du plafond de ressources annuel permettant à une personne vivant seule d'être éligible à l'AME. Il ne s'apparente enfin en aucun cas à un dispositif de ticket modérateur, qui suppose une participation financière du patient à chaque prestation de santé, et affecte ainsi de manière plus directe l'accès aux soins ; le droit de timbre sera acquitté une fois pour toutes dans le cadre de la phase d'instruction administrative du dossier de demande d'AME.
Dans ces conditions, c'est sans priver de garantie légale aucun principe de nature constitutionnelle que le législateur a pu choisir d'instaurer le régime de droit de timbre prévu à l'article 188 de la loi déférée.


VII. ― Sur l'article 210


l. Les auteurs des saisines font grief à l'article 210, qui instaure à compter du 1er janvier 2011 un prélèvement sur le potentiel financier des organismes d'habitations à loyer modéré disposant d'un patrimoine locatif, d'être partiellement étranger au domaine des lois de finances, de porter atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques en permettant de financer des dépenses de rénovation urbaine étrangères à la logique de péréquation entre organismes HLM qui préside à l'instauration du prélèvement, de mettre en cause la garantie des droits en prévoyant une assiette de la contribution fondée sur la moyenne des potentiels financiers des cinq derniers exercices des organismes et, enfin, de méconnaître le principe d'égalité en ouvrant un droit d'option dans le choix de leur assiette aux seuls organismes membres d'un groupe.
2. Aucune de ces critiques n'est fondée.
a) Il était tout d'abord loisible au législateur d'insérer au II de l'article 210 des dispositions relatives au champ des missions de la Caisse de garantie du logement locatif social, sans que celles-ci ne revêtent le caractère d'un « cavalier budgétaire ».
L'objet du I de l'article 210 est d'instituer une contribution de nature fiscale relevant du périmètre des lois de finances. Les dispositions du II de l'article 210 visent pour leur part à créer, dans un souci de clarification, un lien direct et explicite entre l'objet de la caisse, affectataire du produit du prélèvement, et le champ des missions de l'établissement public qu'elle contribue à financer. Les dispositions du II sont ainsi indissociables de celles du I et pouvaient en conséquence sans méconnaître la LOLF figurer en loi de finances.
b) L'affectation d'une fraction du prélèvement opéré sur les organismes d'HLM à la rénovation urbaine ne méconnaît pas, en deuxième lieu, le principe d'égalité devant les charges publiques.
Selon les auteurs de la saisine, le dispositif instauré par l'article 210 doit être regardé comme un mécanisme de péréquation des ressources entre organismes d'HLM, ce qui exclurait qu'une partie de son produit puisse être affecté à des dépenses autres que celles directement supportées par ces organismes.
Le Gouvernement est d'avis que le dispositif créé par l'article 210 s'analyse comme l'affectation d'une recette fiscale à un établissement public. Le terme de « péréquation » n'est, au demeurant, jamais mentionné par l'article 210. Dans ces conditions, le législateur n'était pas tenu de limiter l'utilisation du produit de la taxe à l'exclusif financement de dépenses en rapport avec le secteur des HLM. L'affectation à la rénovation urbaine d'une fraction de ressources issues du secteur HLM, au surplus déjà prévue par le II de l'article 5 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009, n'est ainsi pas constitutive d'une rupture d'égalité devant les charges publiques.
Au surplus, il n'est pas douteux que les dépenses de l'ANRU couvertes par le prélèvement créé par l'article 210 permettront de financer les engagements souscrits au titre des premières années du Programme national de rénovation urbaine (PNRU). Or, les objectifs de ce plan concernent au premier chef les organismes HLM, par le biais de 125 000 constructions, 292 900 réhabilitations, 130 800 démolitions et 317 500 « résidentialisations ».
c) C'est par ailleurs sans méconnaître aucun principe constitutionnel, et notamment pas la garantie des droits, que l'article 210 a pu fonder l'assiette du prélèvement sur la moyenne du potentiel financier constaté au cours des cinq derniers exercices.
Contrairement à ce que soutiennent les auteurs des saisines, la disposition en cause ne présente aucun caractère rétroactif puisque le fait générateur du nouveau prélèvement interviendra au 1er janvier 2011 soit, par hypothèse, postérieurement à l'entrée en vigueur de l'article 210 de la loi de finances pour 2011. La logique sur laquelle repose l'article est classique en matière fiscale : dès lors que le fait générateur de l'impôt est postérieur à l'entrée en vigueur de la loi, aucune rétroactivité ne saurait résulter de cette dernière, alors même que les modalités de calcul de l'imposition reposent sur des éléments constitués antérieurement à son entrée en vigueur.
Le Gouvernement souhaite par ailleurs faire observer que le choix de cette assiette particulière obéit à l'objectif consistant à assurer l'égalité devant l'impôt en prenant comme référence l'image la plus fidèle possible, sur une période correspondant à un cycle d'investissement, du potentiel financier des organismes d'HLM, sans que cette image ne soit déformée par un événement conjoncturel affectant, une année donnée, le bilan au 31 décembre de tel ou tel de ces organismes.
d) Le régime d'option ouvert aux organismes d'HLM membres d'un groupe n'engendre, en quatrième et dernier lieu, aucune rupture d'égalité au détriment des organismes isolés.
Il convient tout d'abord de rappeler, en première analyse, que les organismes regroupés et les organismes isolés se trouvent dans une situation différente sur le plan comptable et, partant, fiscal, dès lors que les premiers peuvent présenter des comptes consolidés et pas les seconds. Les dispositifs qui ont pour objet de prendre en considération sur le plan fiscal l'existence de liens juridiques et économiques particuliers entre des entreprises liées en les autorisant à opter pour un régime de groupe conduisent en règle générale à accorder un avantage fiscal aux entreprises en question. Un tel dispositif est notamment mis en œuvre, en matière d'impôt sur les sociétés, par le régime d'intégration fiscale défini aux articles 223 A et suivants du code général des impôts.
En tout état de cause, l'instauration d'un régime d'option au profit des organismes regroupés obéit à l'objectif d'intérêt général consistant à favoriser la constitution de groupes à l'assise financière plus solide et ainsi mieux à même de réaliser une forme d'allocation plus solidaire de leurs ressources internes au profit des organes qui en ont le plus besoin.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés contre l'article 210 pourront être écartés.


VIII. ― Sur l'article 64


A. ― Les auteurs des saisines font grief aux dispositions du III de l'article 64 de la loi déférée, relatif au régime d'octroi annuel des quotas d'émission de gaz à effet de serre, d'introduire une inégalité de traitement entre les installations nouvelles et existantes au titre des quotas qui auraient dû être délivrés au titre de l'année 2010, en conduisant à ce que les nouveaux entrants payent en 2011, au moment de leur perception effective, des quotas qu'ils auraient dû recevoir gratuitement en 2010.
B. ― Le gouvernement ne fait pas cette lecture du texte déféré, qui procède d'une interprétation inexacte des dispositions du III de l'article 64.
En effet, lorsque cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat « détermine la proportion de quotas de gaz à effet de serre délivrés à titre onéreux pour les années 2011 et 2012 », il ne vise en réalité que les quotas alloués au titre des années 2011 et 2012.
Les quotas alloués au titre de l'année 2010, qu'ils le soient d'ailleurs au profit des installations existantes ou des nouveaux entrants, se trouvent hors du champ de ces dispositions. Ils demeureront octroyés à titre gratuit dans leur totalité, et en tout état de cause avant le 30 avril 2011, date butoir pour la restitution des quotas au titre de la « conformité » pour l'année 2010.


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Au total, le Gouvernement considère que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.


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