Dossiers législatifs - Exposé des motifs - LOI n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés

LOI n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés


EXPOSE DES MOTIFS

EXPOSE DES MOTIFS



Le présent projet de loi constitue la première étape de la révision de la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés, dont le Conseil constitutionnel a rappelé à plusieurs reprises l'obligation au Gouvernement.

Dans ses observations sur les élections législatives de 2002 et de 2007, la haute juridiction a en effet souligné que, depuis la loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986 relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés, effectuée sur le fondement du recensement général de 1982, deux recensements généraux de population étaient intervenus, en 1990 et en 1999. Des écarts importants sont apparus entre les populations respectives des 570 circonscriptions des départements de métropole et d'outre-mer, peu compatibles avec les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'homme et du Citoyen de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel en avait conclu qu'il serait impératif de modifier le découpage actuel des circonscriptions au lendemain des élections législatives de 2007 si cela n'était pas fait avant celles-ci.

Par ailleurs, la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République a prévu la représentation à l'Assemblée nationale des Français établis hors de France, pour lesquels des sièges de député doivent donc être créés.

Cette même loi constitutionnelle a institué, à l'article 25 de la Constitution, une commission indépendante chargée de donner un avis public avant toute nouvelle délimitation ou toute modification de la répartition des sièges de députés ou de sénateurs, tout en renvoyant à la loi ordinaire le soin d'en fixer la composition et les règles d'organisation et de fonctionnement.

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L'article 1er du projet de loi, pris pour l'application de cette disposition constitutionnelle, insère à cette fin un nouveau livre dans le code électoral composé des articles L. 567-1 à L. 567 8 :

- l'article L. 567-1 fixe la composition de la commission, en prévoyant, de façon équilibrée, la présence de magistrats issus des trois plus hautes juridictions administratives et judiciaire et de trois personnalités qualifiées désignées respectivement par le président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat. Afin de favoriser le caractère pluraliste de la commission ainsi constituée, il est prévu que les commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat seront consultées sur ces nominations : comme le prévoit pour le président de la commission, nommé par le Président de la République, l'article 5 du projet de loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution par référence au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution, l'opposition d'une majorité des trois cinquièmes des membres de la commission des lois de l'assemblée concernée fera obstacle à la nomination projetée par le président de celle-ci ;

- l'article L. 567-2 prévoit une durée du mandat de six ans des membres de la commission, renouvelables par moitié tous les trois ans ; il précise les modalités de remplacement des membres dont le siège devient vacant ; il donne à la commission unanime le pouvoir de suspendre ou de mettre fin au mandat de l'un de ses membres, notamment pour sanctionner un manquement aux obligations qui lui incombent ;

- les articles L. 567-3 et L. 567-5 précisent les incompatibilités qui frappent les membres de la commission et les obligations qui leur incombent dans l'exercice de leurs fonctions ;

- l'article L. 567-4 permet à la commission d'être assistée de rapporteurs, d'entendre toute personne utile à ses travaux et de faire appel aux services de l'Etat ;

- l'article L. 567-6 précise les conditions de quorum et de vote au sein de la commission ;

- les articles L. 567-7 et L. 567-8 contiennent les autres règles de fonctionnement de la commission : elle dispose de deux mois pour rendre son avis sur le texte qui lui est soumis par le Premier ministre ou les présidents des assemblées parlementaires et gère librement les crédits qui lui sont affectés.

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Les articles 2 et 3 du projet de loi contiennent les dispositions relatives à l'élection des députés et à la révision de la délimitation de leurs circonscriptions électorales.

L'article 2 autorise le Gouvernement à procéder à cette nouvelle délimitation par voie d'ordonnances, comme ce fut le cas pour les délimitations effectuées en 1986. L'habilitation donnée au Gouvernement est double :

1° Elle concerne tout d'abord la répartition du nombre de députés à élire :

- au titre de la représentation des Français établis hors de France : en l'absence de tout recensement global, c'est le nombre de ceux qui sont immatriculés dans chaque circonscription consulaire qui sera pris en compte ;

- dans les départements de métropole et d'outre-mer : les chiffres seront arrêtés au vu de leur évolution démographique. Le Gouvernement prévoit de retenir, à cette fin, la méthode classique de répartition par tranche de population, qui a été une constante de la République depuis la loi électorale du 17 juin 1875, quels que soient les modes de scrutin retenus, y compris le scrutin proportionnel adopté en 1985. Il est précisé au II que sera respectée la règle traditionnelle du minimum de deux députés par département. Ces deux principes ont d'ailleurs été validés par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 86-208 DC du 2 juillet 1986 ;

- en Nouvelle-Calédonie et dans les collectivités d'outre-mer : il est précisé au II que sera respectée la règle du minimum d'un député par collectivité, retenue sous la Vème République pour toutes les collectivités, quelle que soit leur population.

2° L'habilitation porte aussi, selon les cas, sur la mise à jour ou l'établissement des trois tableaux des limites des circonscriptions, regroupés à l'article L. 125 du code électoral :

- une mise à jour du tableau n° 1 relatif aux circonscriptions des départements et du tableau n° 1 bis relatif aux circonscriptions de Nouvelle-Calédonie et des collectivités d'outre-mer élisant plus d'un député, qui sera effectuée au vu de l'évolution démographique constatée depuis le recensement de 1982. Là encore, le projet de loi retient certains des critères qui ont présidé au découpage des circonscriptions opéré en 1986, auxquels le Conseil constitutionnel avait donné son aval dans sa décision précitée du 2 juillet 1986 (territoire continu et respect des limites des cantons, sauf exception, écarts de population limités à 20 %) ;

- l'établissement du tableau n° 1 ter relatif aux circonscriptions des représentants des Français de l'étranger, élus au scrutin uninominal majoritaire en application du nouvel article L. 328 inséré dans le code électoral par l'article 3 du projet de loi : afin d'éviter tout risque d'arbitraire, ces nouvelles circonscriptions respecteront, sauf exception, les limites des circonscriptions d'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger.

Les projets d'ordonnance seront soumis à la commission faisant l'objet de l'article 1er, avant leur transmission au Conseil d'Etat. Ils devront être adoptés dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi d'habilitation. Le dépôt du projet de loi de ratification interviendra dans les trois mois (III et V de l'article 2).

L'article 3 rend applicable à l'élection des députés représentant les Français établis hors de France le mode de scrutin en vigueur aujourd'hui pour l'ensemble des députés ; il renvoie à une ordonnance, prise et ratifiée dans les mêmes délais que celles prévues à l'article 2, le soin de préciser les autres dispositions nécessaires à leur élection ; il réécrit l'article L. 125 du code électoral, pour y regrouper les trois tableaux de délimitation des circonscriptions législatives et abroger son second alinéa, qui contenait une injonction au Gouvernement de réviser les limites des circonscriptions, en faisant d'ailleurs référence à une méthode de recensement supprimée par l'article 156 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité : l'article L. 394 est abrogé par voie de conséquence.

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L'article 4 du projet de loi comprend une disposition relative au remplacement temporaire des représentants au Parlement européen nommés au Gouvernement.

Il complète l'article 24 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 en prévoyant, comme le fait pour les parlementaires nationaux le projet de loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution, que le remplacement temporaire par le suivant de liste cesse à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation des fonctions ministérielles. Ce délai, analogue à celui au terme duquel prennent effet les incompatibilités frappant les représentants, permettra notamment à l'ancien membre du Gouvernement de faire connaître sa décision de retrouver ou non son siège.

A cet égard, il est précisé que le remplacement devient définitif jusqu'au prochain renouvellement du Parlement européen si l'ancien membre du Gouvernement renonce à retrouver son siège, décision dont il fait part au ministre de l'intérieur.

Le dernier alinéa ajouté à l'article 24 précise en outre, en cas de remplacements multiples, que le caractère temporaire du remplacement s'applique au candidat de la liste qui est devenu représentant le plus récemment.